【内容提要】 行政复议的审理方式是行政复议制度的核心环节，是行政复议制度的价值和功能得以实践和发挥的关键。创新行政复议的审理方式，借鉴行政争议解决制度的基本程序，将听证制度引入行政复议领域，有利于提高行政复议办案质量和效率。文章通过简述我国目前的行政复议听证制度，分析其在理论上和实践中存在的问题，并探寻完善我国行政复议听证制度的对策。
【关键词】 行政复议 听证程序 问题 对策
引言： 听证制度是现代行政程序法的核心制度。所谓听证，就是行政机关在作出影响行政相对人权益的行政决定时，应当听取当事人的陈述、申辩和质证，并根据经双方质证、核实的材料作出行政决定的一种程序制度。即通过公开合理的行政程序实现行政行为的公开、公平、公正，保障公民、法人、其他组织的合法权益不受侵害。它源于英国古老的“自然公正原则”即“任何权利都必须公正行使，对当事人不利的权利必须听取他的意见”。此后，美国于1946年制定的《联邦行政程序法》第一次对听证制度作了系统的规定。《联邦行政程序法》规定的规章制度和裁决，均以适用听证为原则。一般认为，行政程序法的听证制度主要包括告知和通知、公开听证、委托代理、对抗辩论、制作笔录等基本内容；依据不同标准可分为立法听证、执法听证，正式听证、非正式听证等。目前我国所建立的听证制度主要是指行政听证，我国的听证制度是来源于对国外有益行政法制度的借鉴和运用，但它符合并充分体现了我国社会主义宪法精神，为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力。由于这一制度被引入行政复议领域时间不长，运用实施尚处于探索阶段，如何使这一程序制度在行政复议中充分发挥作用并予以充实完善，是值得研究的新课题。本文拟以具体法律规定为依据，结合行政复议听证实践，着重分析在行政复议实务中运用听证制度应注意的若干问题。
一、行政复议听证制度概述
（一）行政复议听证制度的内涵：行政复议听证程序，是指行政复议机关为审查行政复议案件，在行政复议决定作出前召集有关人员举行听证会，在当事人陈述、申辩和质证的基础上，对争议的问题进行认定和评判的行政复议案件审查程序。行政复议听证，既不同于立法听证，也不同于执法听证，它实际上是与法院审理程序相类似的一种行政复议审理方式，类似于准司法性听证，其目的是为行政复议当事人提供一个质证、辩论的平台，为行政复议机关查清案件事实提供帮助。
（二）立法背景：至今为止，我国有四部法律明确规定了听证程序。1996年出台的《行政处罚法》首次引入“听证程序”，标志着我国行政听证制度的开端，其“破冰之旅”的意义不言而喻。之后，《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》的制定，使行政听证从具体行政到抽象行政再到行政立法领域过渡与发展，对我国社会主义民主与法制建设，特别是依法行政、民主行政、公开行政、公正行政具有重要价值和意义。但这些法律中确立的听证制度主要是立法听证和执法听证。
2003年以来，全国各省市、各级政府工作部门都在积极探索行政复议审理方式的改进和完善。其中，黑龙江、海南、云南等省和海关、国土、环保等部门率先对行政复议听证审理方式予以了有益的尝试，并形成了经验总结。在探索和尝试过程中，行政复议机关在理念上把复议听证作为提高行政复议公信力的保障，积极听证、公正裁决；在制度上把复议听证作为提高复议质量的关键，规范听证程序、保证听证效力；在效果上把复议听证作为彻底解决行政争议的突破口，在审理中听证，在听证中调解。2007年8月1日施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）在行政复议决定程序中作出了关于特别程序——复议听证制度的原则规定，这是行政复议审理方式上具有突破性意义的规定。《复议法实施条例》第三十三条明确规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。
（三）行政复议听证的意义：首先，有助于行政机关发现案件事实，正确适用法律。在行政听证中，采取由超然于行政争议双方的听证主体主持，充分听取作为控、辩双方的行政执法人员与相对人陈述的模式，给当事人提供自由陈述意见、进行辩论、反驳、质证的机会，使行政机关充分了解来自行政相对人的不同意见，发现案件是否真实，从而正确适用法律。这就为行政机关作出合法、公正的行政行为奠定了基础。这对于澄清案件事实，防止复议机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护当事人的合法权利起着重要作用。其次，行政复议听证能在一定程度上克服行政复议案件书面审理的局限性，保障行政相对人平等、有效地参与影响自己权益的行政行为作出。书面审理是行政复议案件的主要审理方式，但现在的复议案件涉及面广，证据多，各种法律关系相互交织，仅凭书面审查难以掌握案件事实和法律适用情况。在这种新形势下，听证的引入有利于避免复议机关在书面审理和背靠背调查取证存在的缺陷，及时、迅速地查清事实，明确争议焦点，及时合法作出裁决。对复议当事人来说，通过听证，使申请人、被申请人、复议机关三方同时参与行政复议，给对立的双方提供了自由陈述意见、进行辩论反驳的机会，当事人通过意见讨论、辩驳和说服，释放了情绪，容易缓和作为管理者的政府与作为被管理者的公众之间潜在的对峙状态，并且直接参与、充分表达、平等对话，有助于增进当事人对复议结果的信赖和认同，降低不服行政复议决定提起行政诉讼的比率。三，行政复议听证强化了复议审理的透明度，使行政复议机关的复议由原来的“暗箱操作”变成公开化运作，有利于增强行政复议活动的公开性和公平性，提高行政复议的公信力，有利于行政争议的彻底解决，真正提高行政复议办案质量，实现社会效果和法律效果的统一。
二、我国现行行政复议听证制度存在的问题
我国行政复议听证制度起步较晚，主要是借鉴西方的行政听证制度，要在考虑中国国情的基础上进行吸收、发展，加上我国立法制度的缺陷和传统思想的影响，所以我国现行的行政听证制度还存在许多不足。
（一）我国现行行政复议听证制度存在的问题
1、适应范围不明确。我国目前还没有统一的行政程序法典，对行政听证制度的规定采用的是单行分散立法模式，听证程序的规定比较笼统，不够明确、具体。《行政复议法》在立法时可能过多考虑便民原则和效率性特点，对复议程序的规定过于简单。关于行政复议听证范围的界定也比较模糊。部分省市关于行政复议听证范围的界定采用的是暗示方式，即不在相关的规范性文件中明确予以规定，而由行政复议机构在实践中自行掌握，如《广州市行政复议规定》、《山东省行政复议条例》都只是规定行政复议可以采取听证等审查方式，没有涉及到行政复议听证的范围问题。行政复议机关自由裁量余地太大，从而不易于案件范围的把握。
2、听证笔录效力不明确。听证笔录效力问题主要是听证笔录对行政复议决定的约束力问题，是听证制度的核心问题，是能否达到行政目的和作用的本质问题，是关系能否实现真正意义上的行政公平、公正、民主、法治的根本问题。我国最早规定听证制度的《行政处罚法》只对听证笔录做了简单规定。《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”而对听证笔录的法律效力却只字未提。听证笔录效力不明确，会导致行政机关对听证笔录的使用上享有很大的自由裁量权，在实践上容易使听证会只“听”不“用”，形同虚设、摆摆花架子、走走过场，使行政决定有失公平、公正，甚至容易给违法的行政决定披上“合法外衣”，欺骗当事人和广大人民群众。
3、听证主持人产生和管理机制不科学、合理。听证主持人是负责整个听证活动的组织、调解和控制，使听证活动按照法定程序高效进行的工作人员，在听证过程中，他指挥听证的进行，询问当事人或听证代表，询问证人，安排证据的调查顺序，对妨碍正常听证的人采取必要的措施，对听证过程中出现的问题进行解决，是整个听证活动的核心人物，其独立性和公正性会直接影响听证的进程和实际效果。《南京市行政复议听证程序规则》中规定，听证主持人由行政复议机构的工作人员担任。该法条对于听证主持人的规定过于简单，听证主持人的法律地位和独立性得不到保障。现行法律规定听证主持人是隶属于该行政复议机关的，其主要身份是行政复议机关的内部成员，工资、福利、考核、任免、职务升降都受到该行政机关的控制和行政首长影响，而且任免某次听证会的主持人亦由行政机关“指定”，并未规定严格的任用程序，“由非本案调查人员担任”明显不足，缺乏严谨。对听证主持人和案件调查人员是否为行政机关同一部门的工作人员并未做出明文规定，如果听证主持人和本案调查人员同属一个部门，就很难防止与其单方面接触，即使没有实际的单方面接触也难以保证听证主持人对案件的结果没有某种价值和利益偏好，未能完全实现职能分离的真正功能价值与意义。
（二）我国现行行政复议听证制度存在的问题及其成因分析
通过对我国现行行政复议听证制度的考察分析，可知我国现行行政复议听证制度存在着诸多缺陷，其原因包括传统思想、现行立法、监督体制等。长期的形式主义思想和缺乏对行政复议听证的有效监督机制，使行政复议听证在实施过程中只是走过场，摆花架子。“重实体，轻程序”的落后法制观念使得在过去的行政行为上，只注重行政权的实现，而不管行政行为在程序上的合法性，一昧地追求行政行为的效率性而忽视其公正性，对行政复议程序、行政复议效率的影响有太多的偏见和误解，未对行政程序的核心价值和实际效益充分地理解。虽然部分省市对行政复议听证制定了一些规定和实施办法，但是这些规范缺乏统一的标准，过于笼统，不够详细，不利于有效实施，难以真正发挥行政听证的价值和作用。
三、完善行政复议听证制度的若干措施
（一）进一步明确行政复议听证的使用范围。
就国外的做法及理论范围而言，各国对听证的范围均有限制，其方式不外乎列举与排列并用。至于列举到什么程度，排除哪些，这取决于各国的情况。笔者认为，根据个人利益与公共利益均衡的原则，听证成本不大于效益的原则，我国应该在《行政复议法》中采用列举和排除的方式对听证的适应范围加以规定。明确适用听证和不适用听证的标准和范围，使其周边的界限明显清晰。第一，必须听证的复议案件。凡经书面审理将做出的复议决定可能不利于申请人或利害关系人的重大案件，必须听证。这里，“不利于申请人或利害关系人”是指复议决定可能与申请人的复议请求相反；“重大”是指行政处罚复议案件影响度广或涉及的数额较大；“必须适用”是指复议机关必须告知当事人参加听证并组织听证会。如果申请人无正当理由不参加，则视为其放弃听证权利，复议机关相应的不再履行该义务。此类案件之所以必须适应听证程序，是由于其对当事人重大权益即人身权、财产权造成严重侵害。这种侵益性行为也只有适用听证程序，才可能使不利于申请人的复议决定得以改变，抑或不改变也可以使行政相对人更清楚地了解复议决定作出的事实和法律依据，从而有效解决行政争议，真正达成行政复议的目的。第二，复杂的复议案件听证适用。“复杂”是指案件涉及的复议被申请人即行政机关的级别较高或职权交叉。从适应听证程序的本意来说，只要案情较复杂，用书面审理的方式难以作出复议决定的都可以采用听证方式。这就赋予了行政复议机关一定的自由裁量权，可以采取听证方式审理，也可以采用其他审理方式，如听取当事人意见等。这是听证“发现案件真实”功能的体现和运用。
（二）坚持“案卷排他性原则”，强化听证笔录的法律效力。
从世界范围来看，听证笔录的法律效力表现为两种模式：一种是听证笔录对行政机关决定具有一定约束力，行政机关应斟酌参考听证笔录再做出行政决定，但行政机关并不是必须要以听证笔录作为行政决定的依据。德国、韩国、日本、瑞士等国和我国的台湾地区属于这种模式。德国《联邦行政程序法》第69条第一款规定：“官署应斟酌全部程序的结果，决定之。”韩国《行政程序法》第35条第5项规定：“行政机关充分讨论听证笔录及其相关资料后，若认为决定有相当理由，应当处分时，积极放映听证结果。” 《南京市行政复议听证程序规则》第三十条规定：“行政复议机关应当根据听证意见书、听证笔录和相关证据材料，依法拟定行政复议决定。”另一种是听证笔录是行政机关做出决定时的唯一依据，这以美国为代表。美国《联邦行政程序法》将听证分为正式听证和非正式听证。所谓正式听证即法律要求的必须在听证会之后，根据听证笔录做出决定的程序，这就是美国行政听证中的“案卷排他性原则”，又叫“唯一专有记录”。所谓“案卷排他性原则”就是指行政机关按照正式听证程序做出的行政决定只能以案卷为根据，不能以案卷以外、没有经过听证、以当事人未知悉和未论证的事实和材料为依据，否则行政决定无效。案卷排他性原则是正式听证的核心和生命线，我国应该坚持和完善这一听证生命线。此外，要对听证笔录的标准进行规范，如听证笔录应该包含哪些内容，标准格式等进行详细规定，以保证听证笔录的真实性、全面性和权威性。只有如此，才能保证听证会不流于形式，使其充分发挥作用，维护复议决定的公正性。
（三）建立健全听证人员制度。
听证人员指挥整个听证活动，引导各方当事人质证抗辩，是听证程序中的核心人员。因此，如果行政复议制度中引入听证程序，那么必须对听证人员的组成、性质、职权、担任条件等做出明确规定。笔者认为，听证人员应当由主持人一人、听证员两人组成，至于听证人员的性质、担任要求，我认为美国的经验值得借鉴。美国《联邦行政程序法》的规定，听证主持人称为“行政法官”，从有律师资格和有行政经验的人员中选任，专门从事听证工作，他们富有经验，又有独立与行政机关的一系列保障，享有独立职权，不受行政长官的控制。这样，更有利于做出公正的行政复议决定。行政复议机构对于重大、疑难案件，可以邀请专家学者参加听证，听取意见。如《哈尔滨市行政复议听证规则》第十一条规定，“行政复议机构可以邀请行政复议专家咨询委员会成员或者其他有关单位以及个人参加听证，听取他们的意见。”这样通过借助外智、吸收社会专业力量，会审重大疑难案件，不但有利于提高办案质量，且有利于消除人们对行政复议“官官相护”的疑虑。同时，行政复议机构还可以邀请部分人大代表、政协委员及知名度、公信力较高的公众代表旁听行政复议听证会，参与行政复议调查取证过程。公众代表旁听听证会、参与复议调查，一方面增加了复议审理的透明度，充分满足公众的知情权、监督权和参与权，复议机关也能以开放的姿态接受公众监督；另一方面，公众代表参与复议调查听证的过程中，还可以协助复议机关对当事人之间的矛盾进行调解，有利于彻底化解复议当事人之间的行政争议，提高行政复议办案质量。
（四）明确行政复议听证过程中证据补充和采信原则。
关于听证审查过程中被申请人能否补充证据的问题，复议法实施条例并无规定，《黑龙江省行政复议调查听证规则》第四十七条对被申请人在听证过程中补充证据的条件作出了规定。从行政法“法无授权即禁止”的原则来看，被申请人在复议过程中不得补充证据，即使申请人或第三人提出了其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据。此时，鉴于行政复议法第二十二条规定复议机构向有关组织和人员调查情况的前提是申请人提出要求或复议机构认为必要，如果申请人不提出要求或复议机构认为无必要或即使认为有必要但受制于客观条件制约而无法去调查，对被申请人显然是不公正的，因此应当允许被申请人补充证据，这也是行政复议听证审查的必要保障。但是这种补充证据要受到一定的限制，被申请人补充的证据只能是：已经被搜集而暂时不能提供或者申请人提出了具体行政行为时未涉及到新的证据，其他证据是不能补充提供的。因此，在行政复议听证过程中，有下列情形之一的，被申请人经听证主持人同意可以补充相关证据：1、被申请人做出具体行政行为时已经收集，但是因为不可抗拒的事由或者其他正当理由不能提供的；2、申请人或者第三人在听证审查过程中，提出了在被申请人实施行政行为过程中申请人、第三人已经认可、没有提出反驳理由、证据，而在行政复议听证审查过程中又提出了有利于自己的证据或理由时，为明确案件事实被申请人可以补充证据，但不能超出申请人提出的新证据、新理由的范围。
此外，行政复议机构在听证过程中应有权向有关组织和人员调查取证，必要时可以委托依法设定的鉴定、勘验机构进行鉴定、勘验，调查取证的内容不得作为维持具体行政行为或者确认具体行政行为合法、有效、适当的证据，但可以作为撤销、变更具体行政行为或者确认原具体行政行为违法、无效或不当的证据。
（五）引入非正式听证，实行双轨制。
从国外的行政法理论来看，依据听证规则的严格程度以及是否根据听证笔录作出决定，听证程序可分为正式听证和非正式听证。正式听证是指对于法律规定的必须根据听证的记录制定法规或裁决，行政机关必须依法给予听证机会，然后基于听证记录作出决定的程序。非正式听证，是指行政机关制定法规或作出决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供参考，不须基于记录做成决定的程序。
行政复议听证是类似于准司法性的听证，首先应严格正式听证程序。但正式听证程序虽然内容完整，能够充分保障程序的公正和当事人的权利，但相对而言手续繁多，费时费力。在实践中，行政复议机构可以根据案件情况，采取简便、灵活、多样的方式听证，口头召集当事人，对复议案件中某些存疑证据和事实予以听证质证，当面听取意见，并记录在案。这种非正式听证相对于正式听证，听证程序更加简便，灵活性和适应性更强，有利于缩短行政复议办案时间，提高办案效率。
结语： 公正的前提是公开，只有程序的公开化，才可能达到实体的公正化和合法化。民主政治的发展，已经不再把对行政行为的公正要求停留在对行政主体的希望和期待上，而是深化为行政主体的具体义务和行政相对人的具体权利，具体做法是排除行政主体可能造成偏见的各种因素。行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的一种监督机制，是民主政治体制中的一项重要制度。行政复议固然要讲究效率，但如果没有公正、公开的程序作为前提，这种效率就可能会带来一定的负面效应，而不利于行政复议制度的正常开展。因此，它必须拥有比一般行政行为更为完善的行政程序。确立行政复议应当拥有最完善的听证程序的观念，即是行政救济制度本身的要求，也是进一步完善民主政治制度的重要保证之一。
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