论文提要：

    公正和效率是司法工作的永恒主题，为践行这一主题，建立符合审判工作规律、提高审判工作实绩的审判质效评估体系，是司法审判工作发展的要求，也是对法院审判工作的质量、效率与效果予以整体评价的量化标准。目前人民法院的指标体系在运行过程中虽然在规范权利运行、提高案件质效、考核工作业绩等方面发挥了积极作用，但仍存在着审管办职能定位不明确、案件质效评估成本偏大、质效评估结果应用不当使其在法院系统内部并未切实有效发挥其作用、以及质效评估指标设置存在不合理性方面等问题,因此,笔者认为今后在完善指标体系时，应当在价值冲突与平衡中合理调整案件质量效率指标体系的结构与指标权重、充分考虑基层法院工作实际、完善审判质量效率指标体系的相关制度、合理设置质效评估指标等方面积极改进。

    全文共7753字。

    一、审判质效评估体系的概述

    长期以来，人民法院对审判质量与效率缺乏科学的评估标准和完善的评价体系，基本上是以"改判率和发回重审率"为主要指标来评判审判质量，而以"结案率"为主要指标来考核审判效率，形成了审判公正和审判效率简单由两三个指标决定的现状，无法对审判工作的质量与效率进行客观、全面、准确的反映，导致审判管理工作陷入盲目和被动的境地。同时，上级法院对所辖法院的考核和评判，指标单一，主观指标多于客观指标，长期没有一个对法院审判质量与效率进行整体评价的客观标准和量化依据。由于各地法院的评价依据不统一，社会和上级法院重点关注的审判质量与效率缺乏统一标准，致使法院审判工作缺乏横向与纵向对比，法院的自我评价与社会公众评价之间出现严重反差。因此，迫切需要建立一套科学统一的审判质量与效率评估体系，切实加强对审判工作的管理，全面、客观、公正地反映人民法院的审判工作情况，同时引导社会公众对人民法院的正确评价。

    2011年3月最高人民法院下发了修订后的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》对已经试运行3年的人民法院案件质量评估指标体系做了调整完善。可见，在最高人民法院统一指导下，各级人民法院的审判管理规范化和科学化建设，已经步入了可持续性发展的轨道。符合司法公正与效率最大化的法制要求。

    （一）审判质效评估体系的内涵

    审判质效评估体系，是指通过建立审判质效指标体系，对反映审判质量、效率、效果的指标进行量化评估，实现对业务庭及其审判执行人员审判质效的综合评价。审判质量效率评估体系以公正效率为目的，审判质量效率为中心，审判工作为依据，指标体系为导向，考评机制为动力的综合性审判管理体系，它主要通过指标体系运作状况的统计分析、案件质量的评查以及法官业绩考评这三项具体工作来实现的。

    （二）审判质效评估体系在审判管理中的地位

    审判质效评估将审判质量效率管理和审判业绩考核管理相融合，是一种新型的审判管理工具，也是提高办案效率、强化办案效果最为有效的审判管理工具。目前审判质量、效率、效果是审判管理工作的核心要素，所以审判质量效率评估体系在审判管理中具有核心地位。实践证明，审判质效评估体系的应用有利于法院管理层客观评估、理性分析被管理对象的审判工作绩效与工作态势，有利于实现审判管理的制度化、制度的细节化、细节的数字化，行为的规范化，具有促进审判、服务决策、工作导向、行为激励、过程监督、行为规范等方面的功能，对于转化人们的审判管理理念、强化审判管理工作、提高审判工作的质量效率效果具有重要作用。（１）

    （三）案件质效评估体系在审判管理中的运用

    审判绩效考评体系通过近十年的发展与应用，无疑在各级法院审判管理工作的方方面面发挥着不可替代的作用，它让我们跳脱出日常繁琐的审判工作，简单直接的从各种量化的数据上了解本法院在某一工作阶段的工作情况以及与先进法院相比较产生的差距、各业务庭以及法官在某一阶段工作业绩等。总体上，案件质效评估指标体系在审判管理实践当中发挥如下作用：

    1．规范权力运行。通过设定上诉改判、发回重审率、结案均衡率、申诉率、信访投诉率等一系列的考核标准，可以规制审判权利滥用和审判延迟，减少并杜绝审、执活动中的各种违规现象，保护当事人正当的诉讼权利和司法公正。

    2．提高审判效率。审判绩效考评体系可以时刻跟踪法院工作态势，对偏离数据指标正常范围内所对应的审判工作进行重点监控，帮助法院、法官及时了解某一阶段工作的不足和改进方向，查缺补漏，进一步提高审判效率。

    3．保障审判管理。审判指标通过量化，为审判管理提供了客观数据，避免审判管理成为无源之水、无本之木。同时，审判质效评估考核使审判管理始终建立在对审判工作客观分析和全局把握的基础上，防止了审判管理权的恣意和盲动，确保审判管理权始终在客观、适度、科学的轨道上运行。

    4．服务审判决策。通过月度、季度指标运行态势分析，查找某一时期阶段审判工作存在的问题和薄弱环节并及时发出预警信息，根据审判工作实际适时提出有针对性的对策建议，以便及时进行适当调整，服务领导决策。

    5．考核工作业绩。审判绩效考评体系与法院、业务庭、法官岗位目标考核等紧密相连，可以通过系统内数据对法院、业务庭、法官进行工作业绩的考核，实现法官的自我约束，自我激励，激发争先创优的进取精神。

    二、审判质效评估体系在审判实践中存在的主要问题

    以评估考核为主要审判管理手段的评估体系，是当下实现公正与效率的客观需要，是实行法官职业化的现实需要，更是规范法院工作提升法院形象的主要举措。审判质效评估体系因其系统化、数字化、科学化的运作给法院审判管理工作带来了一次改革和创新，但随着审判绩效考评体系的各项指标越来越细化，更多的问题也暴露了出来。

    （一）审判管理办公室职能定位不明确，使评估管理流于形式

    现阶段，高级、中级法院已成立单独建制的审管办，而大多数基层法院缺乏独立的管理评估机构，只是将审管办设在审监庭或研究室，导致审管办的职能定位不够明确。

    管理者与被管理者之间地位是不平等的，行使管理职权必须有着与其权力相适应的地位，这种适当的地位，才能保证管理的有效性和权威性。审管办与其他业务庭一样是法院内设庭室，由于本身无权监督管理其他业务庭，而审管办从机构设置到人员配备，与业务庭地位、级别相同，形成管理者与被管理者之间平等地位的管理关系，因此业务庭难以接受审管办的管理，审管办也难以进行管理，这种平等主体之间的管理势必影响管理的权威，使管理流于形式，无法实现管理的效能。

    （二）质效评估成本偏大，对基础信息数据的依赖性太强

    虽然部分法院已经实现了计算机网络管理系统的应用，但传统填充式的手工操作模式仍被需要于质效评估工作实际操作中。现行审判绩效评估考核对信息化建设及成果运行的依赖性高，一旦信息录入不及时、不全面、不准确、不真实，或出现系统网络故障导致意外崩溃，都直接影响审判质效评估考核工作地顺利进行。因此加强信息建设，确保法院内部及各级法院之间计算机网络畅通、稳定、安全运行，需要持续性的资金投入和技术保障，需要及时采集数据并准确录入相关信息、扫瞄案卷材料。在当前案多人少矛盾十分突出，法官尤其是基层法官长期处于超强度、越负荷运行的状态下，由办案法官直接录入信息将进一步挤占其十分有限的工作和休息时间。有的法院采取经常性加班加点的办法克服困难．有的法院让工作强度本已很大的书记员负责信息录入和案卷材料扫瞄。可见，现行审判绩效评估考核投入了巨大的人力、物力，成本偏高并在一定程度上影响到了法院队伍建设本身和审判质效评估考核工作本身的可性续性发展。

    （三）部分评估指标值设置存在不合理性方面，失去激励作用

    一方面，部分评估指标包括与审判质效关联不大，指标满意值设置又过高过严。如把执行标的到位率作为评估执行案件效果的指标，执行标的到位率的高低固然从某些方面能反映法院执行水平的高低、执行力度的强弱，但执行标的到位率更多的时候受当地的执法环境、当事人的履行能力、案件类型及标的的大小等客观因素的影响。面对无履行能力的当事人，无论法院采取了多少执行措施，执行标的到位率都不会理想。虽然现今指标体系中将其满意值设置为50%，但对于大部分法院而言，仍然望尘莫及，有可能引发消极情绪或者为完成指标违规执行等背离司法规律甚至违反审判纪律的做法，这显然与质效考核的目的背道而驰，失去了其应有的激励作用。再如一审服判息诉率和信访率亦是如此。上诉是法律赋予当事人的合法权利，审理上诉案件亦是上级法院对下级法院进行监督指导的重要途径，再者当事人提出上诉是有多种主客观原因造成的，并不一定是原审判决存在错误，而要求一审服判息诉硬性规定为95%的满意值设定过高，容易诱发侵害当事人上诉权的现象。信访也存在诸多无理上访、缠访等现象。这些指标由于受到太多法院自身之外的主客观因素的影响，因此都无法客观反映审判人员的审判质效情况，应对类似指标予以修正。

    另一方面，对于某些指标，各法院的评估值差距不大，基本一致甚至相同，虽然这些指标可能具有实际意义，却无法体现不同法院的差距。例如对于立案变更率、司法赔偿率这类指标，各级法院该两项指标的评估值基本均为零，多年来法院基本上都没有立案变更案件，赔偿案件也为数极少，这两个指标无法体现法院差距。虽然数据本身具有一定意义，但从指标的区分度考虑，不应纳入评估指标体系。

    （四）案件质效评估结果的不适当使用

    评估结果的使用是评估考核工作中最为关键的环节，没有评估结果的使用，评估考核工作就没有生机活力，也没有多大的实际意义。但在实践中，许多法院没有真正在评估结果的使用这一关键环节上下功夫，出现了一些由于评估结果的不恰当使用，甚至是不使用而产生的一些负面作用：基层法院围绕审判绩效考核指标数据互相攀比，唯名次是从，所有法院工作过分依赖审判绩效考核指标，管理教条化，僵硬化。部分基层法院将审判管理绩效考评的名次看的过重，难免在上报一系列考核数据的时候，通过一些技巧性的或者变相的处理得到较高水平的指标数据，而这些处理过程中难免不发生违规、违法操作，损害当事人诉讼权利的情况。

    (五)评估体系相关配套制度不完善

    案件审判质效评估指标表面上看是对法院审判质量效率的评估,实际上是对法院每个岗位上的法官或法院干警工作质量的考评,归根结底是对法院工作人员的管理。因此,该指标体系的科学运行,涉及到法院管理工作的方方面面,包括法院的信息化建设、案件的管理流程、审判质量的检查监督、法官工作业绩考评、司法统计和工作评估等。如果制度建设不完善,案件质量效率指标评估体系将形同虚设。如没有建立法官业绩考评机制,法官可能会将上述指标评估工作视为额外负担,工作积极性不高,从而影响到上述数据指标填写的真实性和准确性。另外,审判质量效率指标体系并没有对法院的决策发挥预期的参考作用。这一方面是由于该指标体系与目前法院管理制度的衔接存在问问题,另一方面是由于法院目前信息化建设局限以及工作认识不到位,对该指标体系应用不够,数据反应不够准确精细。

    三、完善案件质效评估体系的建议

    （一）建立健全综合性审判管理机构，明确机构定位

    审判质量效率评估体系是一个系统化的体系，还需要相关制度配合形成的综合性管理体系。这就引出是否需要设置专门的审判质量评估体系管理机构问题。

    当前，审管机构的特征是协调性、松散性和间接性，多数法院只有一名专职或者兼职审管办主任，审管工作仍由各职能部门分工完成。以目前审管机构的特点，难以适应长期性的审判管理工作。必须整合完善综合性审判管理机构，加强对审判管理工作的领导，并对审判管理工作办公室的职能进行适度调整和充实。就审判工作整体而言，审判管理机构应定位于审判流程的监控者、审判质量的管理者、审判绩效的考核者、审判决策的咨询者、审判事务的服务者、审判指导的实施者。审判管理机构是审判信息流动中心，处于承上启下的关键点，居于审判管理体系的枢纽点。以审判管理办公室为协调和运作平台，积极发挥审判管理办公室在整个审判管理体系中的主导作用和作为综合性审判管理部门的结合效应，加强统筹规划指导和牵头组织协调，积极调动各层次主体参与审判管理的积极性，将各项专项审判管理手段纳入一体化运行机制之中，确保整个审判管理体系协调有序运转，有力推动审判管理工作规范、有效运行。

    （二）减少绩效考核成本，切实加强初始信息录入的真实准确

    任何管理活动都必须考虑管理成本问题。如前述，现行审判质效评估考核体系作为现代化的审判管理模式，依赖以计算机网络和电子信息技术为核心的信息化建设及成果运行。如果缺乏坚实的信息化建设平台，离开信息及时采集、准确录入和传输网络系统畅通、稳定、安全运行，离开强有力的资金和技术保障，离开强有力的人力和物力保障，现行审判质效考核工作难以持续发展。在上级法院和地方党委政府的大力支持之下，解决资金投入不是大的问题，但这种巨额的成本投入并非一劳永逸，设备的更新、升级、换代，系统的运行、管理、维护等仍需要持续的资金、物力方面较大的投入。同时，在当前案多人少矛盾较为突出、法官及书记员超负荷工作情况下，进行网上办案操作的工作仍需要投入非常大的人力资源。持续性较大成本投入加之法院内挖潜力的有限空间，极易影响审判质效考核的持续发展。因此，切实解决人力、物力成本投人过高的问题，探索建立既方便审判管理又方便一线办案的经济适用、方便快捷的信息录入、数据采集工作机制，及时减轻审判人员繁重的工作压力，方是确保审判质效评估及考核工作持续开展的长久之计，方能确保队伍建设以及审判质效考核工作本身的可性续发展。

    （三）适当调整易受客观因素影响的指标权重，合理设置指标体系

    审判绩效考评指标体系有着导向和激励作用，各个指标权重的设置必须科学合理并遵从司法规律， 当一个指标更多的涉及到客观因素，不是办案法官依法办案，充分发挥其主观能动性所能掌控的时候，就不能在其上设置过高的权重，这样才能保证审判绩效考评体系的公平合理性。例如前文所提到的执行标的到位率和一审服判息诉率，在偏高考核指标权重的影响下，法官往往追求高标的到位、服判息诉率，过分强化执行审判工作的技巧，从而容易诱发违规执行、野蛮执行、阻挠当事人行使上诉权等背离司法规律的行为。所以从尊重客观事实的角度考虑，该类易受客观因素影响的指标，权重均不宜设置过高，这样不仅能让审判绩效考评体系更加的科学合理，也能给法官的工作创造一个相对宽松自由的发挥空间。

    （四）正确适当的使用案件质量评查结果

    针对各院在使用评估结果工作上存在的负面问题，笔者认为，在运用评估结果时要注意发挥评估结果使用的导向与激励作用，充分有效的运用正激励和负激励两种激励手段来提高综合评估考核结果运用的程度与力度，通过考核结果的运用增强各个管理子系统相对应工作的触动性，以保障各个管理子系统正常发挥作用，进而实现个人绩效和组织绩效的双赢。

    首先，为了防止弄虚作假，确保评查指标数据的真实性，必须采取以下两方面措施：一是要抓紧抓好评估指标数据自动生成的统计软件开发研究工作，从源头上确保指标数据统计的真实性；二是采取有效措施，强化评估考核的数据信息和行为信息的真假甄别工作，一但发现虚假信息则按一定比例扩大处罚结果，并运用通报的手段加以公开，形成被评估考核对象不敢造假制约机制与威慑机制。

    其次，评查结果实行利益挂钩。评估考核工作需要对谁发挥作用就必须要将考核结果的使用与谁的利益挂钩。通过对评估考核结果的使用形成强有力的激励机制，将考核结果作为院长或部门负责人的政绩评价和能力评价的重要依据，从而使院长、分管院领导、部门负责人将工作重心放在审判管理工作中来，有效推动促进法院的实际工作。

    （五）完善评估体系应用的配套保障措施

    首先，完善现代化办公设备，加强管理工作的信息化建设。一是建立局域网，对立案、审理、执行、归档以及委托司法鉴定、涉案财产处置等工作环节进行信息跟踪、控制和共享，实现审判管理工作的网络化。二是在立案阶段实行网上随机分案，杜绝案件分配过程中的违规操作。三是以网络为平台，打造“阳光审判工程”和“阳光管理工程”。（２）

    其次，加强工作作风建设和法院文化建设。工作作风建设和文化建设是一种内在力量，这种内在力量对外在工作的得失成败往往起着决定性作用。积极型文化对于做好日常审判工作具有积极的推动作用，因此重视培育积极型法院文化是做好审判管理工作的基础与条件。笔者认为加强文化建设需要强调组织秩序，强调组织原则，有按程序规则办事的习惯；重视集体荣誉，强调集体利益，将集体利益大于个人利益作为一贯性的取舍标准；（３）重视个人作用，强化个人绩效，强化正确的荣辱观念；强调团结务实，反对矛盾分裂，反对虚假浮夸；弘扬正气，压制邪气，大兴讲学习调研、重司法礼仪之风。

    再次，建立法官个人业绩档案。审判管理办公室要为每一个办案法官都建立了一个“办案法官个人业绩档案"，记录法官职业实绩、职业技能、职业操守、职业勤勉和职业贡献。法官业绩档案实行一人一档、一案一评、一年一总评，总评结果列入法官的个人业绩档案，作为法官个人审判职务、审判职称晋升和年度争优评先的重要依据，不仅强化了办案人员的责任心，也为培养造就职业化、高素质的法官队伍打下坚实的基础。

    结  语

    公正与效率是人民法院在二十一世纪的工作主题。确保司法公正，提高司法效率是新世纪人民法院工作的出发点和落脚点，是审判工作的灵魂和生命。作为新世纪的人民法官，应当把锲而不舍地追求司法的公正与效率作为最崇高、最光荣的职责。在审判质效评估工作实践中，指标体系虽然是审判管理的核心，但数据是静态的，也不是万能的，管理却是动态的，有方向的。两者只有相互补充，才使审判管理工作良性发展。充分利用质效评估体系，制定研判分析制度，透过指标发现内在规律，理性分析审判工作态势。不仅要看质效评估中的数据，也要看案件审理的情况，不但要分析数据的走向，也要分析案件的发展方向和出现的原因。审判质效评估体系的构建与完善是一项系统复杂的浩大工程，本文许多内容浅尝辄止、没有深入，在今后的学习工作中，笔者将进一步充实完善论文内容，继续深入审判质效运行工作的研究，寻求新的突破，为人民法院审判管理理论创新和运行实践奉献自己的一份绵薄之力。