摘要：执行工作担负着实现当事人胜诉权益的重要职责，是人民法院中心工作之一，一直为社会广泛关注。执行难是人民法院普遍面临的问题,可以概括为:难以发现执行线索,被执行人难找,执行财物难寻,协助执行难求,执行款难查,应执行财产难动；执行工作规范化水平不高，消极执行、不规范执行问题仍有发生，严重影响执行工作的质量和效果。有鉴于此，本文试以基层法院为研究对象，剖析执行工作面临的困境和执行难的原因，希望能找到一条有效走出困境的途径。
关键词： 执行难 困境 对策
随着经济的不断发展，社会矛盾呈现出多元化、复杂化、尖锐化，基层法院工作面临着新形势新任务，需要不断发现矛盾产生的原由，不断寻求审判工作新思路，能动司法，开创法院工作新局面。民事执行工作是人民法院运用国家强制力，实现生效法律文书确定的内容，维护司法权威和当事人合法权益的一项重要活动。在我国，超过80%的一审案件由基层法院承担，“执行难”问题历来是困扰法院工作的的热点和难点问题。
一、 基层法院执行工作困境
（一）法院领导班子建设机制不完善。
基层法院领导班子的状况不能完全适应新形势发展的要求，特别是机制上还有许多不完善的地方。主要表现在：选任制度不健全。随着依法治国方略和《法官法》的颁布实施，各级党委适应法院审判工作的特点选用人的认识有了很大提高，但在很大程度上还是把法院作为一个行政部门对待，在选人用人时没有考虑到审判工作的专业性和特殊性。管理体制不顺畅。管事不管人的现象十分普遍，制约了审判工作的发展。队伍管理行政化。
由于我国传统上实行的是以行政权为核心的管理模式，致使在构建我国司法体制时也沿用了行政化的体制。在实际工作中，党委政府甚至政府的一些职能部门，不考虑审判工作的规律和职能特点，把法院当作政府的一个下属部门随意安排、调遣。在实际工作中，法院的主要精力不是集中在审判工作上，而是忙于应付各种具体的行政事务。
（二）案件多人员少的问题更加凸显。
由于法官招录的高门坎，以及法官编制的严格限定，法官人数未能按案件增长比例增长。然而案件不仅仅是数量绝对增长，而且案情越发复杂，人民群众的期待越发高涨，使案件多人员少的问题更加凸显。
（三）立审执分开原则缺陷多多。
立审执分开是法院审判工作遵循的基本原则，然而立和审当中，很少对执行问题过多考虑，未采取财产权保全等措施，待执行当事人财产时，财产已经转移或者变卖，从而无法保证判决内容能够得到切实执行。
（四）客观上没有财产的案件多
在基层特别是县法院，经济发展相对滞后，执行工作面对的当事人80%以上都是农民，被执行人确无财产可供执行的案件在基层法院中占了大多数。以笔者所在地区为例，从比重上看，大约有25%左右的执行案件客观上没有分文财产。从案件类型上看，无财产可供执行的案件较多的是：交通损害赔偿案件、财产刑执行案件、刑事附带民事案件等。这些案件的被执行人以自然人为主，且大都分布在农村，没有固定职业，常外出务工谋生，此类案件占到无财产可供执行案件数的86.3%。主要原因在于农村经济不发达，大多数农民靠天吃饭，收入不固定，缺乏履行能力。
（五）被执行人对抗执行、规避执行行为严重
在执行程序中，被执行人以各种理由和方式与法院对抗，视法律文书为无物，视执行活动为儿戏，没有引起足够重视，就是赖着拒不履行。有的暴力抗执，如恐吓、攻击执行人员，拒绝法院采取查封、扣押等司法强制措施；有的消极对抗，如“拖”、“赖”、“躲”、“逃”或事先隐匿、变卖财产、抽逃资金等；有的被执行人多头开户，或与他人恶意串通，通过化名存款、挂名置产、恶意放弃债权甚至搞假破产、假离婚等手段来规避执行，逃避应尽的义务，制造表面上无财产可供执行的假象。有的在案件审理过程中，趁机转移未进行财产保全的执行财产，使案件进入执行阶段失去执行条件等，给法院的执行工作带来很大难度。
（六）法律文书送达难
送达难，亦即被执行人难找。主要表现是：在案件进入执行程序后，被执行人故意躲避法院的传唤，有的拒绝签收执行通知书。如前所述，基层法院80%的被执行人属于农民身份，无固定职业，需外出谋生，行踪不定，难以向其送达相关法律文书，更难以处置其财产。由于有相当一部分的被执行人住所位于乡下，地处大石山区，路途遥远，交通不便，执行人员时间和精力有限，不可能经常前往寻找被执行人下落。此外，村民当中对于陌生人的问路，特别是着制服、开警车的人显得戒备心很高，不愿意言明，更有甚者为被执行人通风报信，提前将其支开。这些因素的存在客观上制约了执行工作效率的提高。
（七）执行到位率低，执行信访量高
虽然经过前两年的“集中清理积案专项活动”，执行结案率达到了92%以上，但是执行标的到位率低的状况未能从根本上改变。从多数地区的情况来看，执行标的到位率普遍在50%-60%之间。另一方面，执行作为法院定纷止争的最后环节，是矛盾最集中、最尖锐之处，最直接触及当事人的利害关系，因而也最容易引起信访。据不完全统计，在涉诉信访案件中，执行信访案件超过八成。执行信访量高已是不争的事实。
（八）适用罚金刑随意性大，没有体现罪刑相适应原则
根据《刑法》第五十二条的规定，判处罚金应根据犯罪情节。但是由于全国各地经济发展不平衡，社会成员贫富悬殊，罪犯财产多寡不同，适用罚金刑不可能完全平等，对腰缠万贯的富翁处以巨额罚金，可能无关痛痒，而对饥寒交迫的贫民仅处以小额罚金，也无异于雪上加霜，当罪犯行为轻重相当，量刑情节相同而经济状况不同的情况下，相同的罚金刑判决乃是以形式上的平等掩盖了事实上的不平等。因此，审判机关在判处罚金刑时如果完全不考虑罪犯财产状况，可能带来两种不利后果：一是罚金数额相对于罪犯经济承受能力过多，罪犯无能力交纳而使罚金刑不能执行；二是罚金数额相对于罪犯经济承受能力过少，罪犯得不到经济惩罚的痛苦，难以起到判处罚金的作用。由于罚金刑数额的不平等和罚金刑执行的不规范，有些罪犯甚至有缴纳能力而故意想方设法逃避，在目前尚无制度约束的情况下，导致罚金刑执行的随意性，许多判决成为一纸空文，根本没有进入执行程序而不了了之，使应交纳国库的罚金成为法律上的“白条子”，大大影响了罚金刑的刑罚作用。
（九）执行力量不足，物质装备较差
基层法院执行干警的数量达不到中发【1999】11号文件提出的占本院编制人数15%的要求，案多人少的矛盾依然突出，主办法官既当审判员又做书记员，一定程度上制约了执行工作效率的提升；不少基层法院存在物质装备落后，办案经费有限的缺点，适应不了执行工作的需要。从笔者掌握的调研情况来看，执行干警人数普遍不足，相当一部分县法院用于执行的车辆都是面包车，使用年代久远，已接近强制报废程度，时常发生故障送厂维修就是几天时间；有的基层法院没有执行办案车辆，如果需要出去办案需向本院请批车辆，如果车辆不够用，就没法办案；有的地方财政困难，交通燃油费每月实行限额配给制。这些物质条件的匮乏客观上挫伤了干警做事的积极性和主动性，影响了执行工作的良性运转和发展，亟需完善和落实相关制度的规定。
（十）经费比较紧缺，执行救助困难
在基层法院，需要给予司法救助的当事人主要是道路交通事故损害赔偿的受害人。此类案件中，被执行人大都下落不明或者无财产可供执行，而申请人往往经济贫困且因伤势过重仍在接受治疗，急需给予救助，发扬司法为民精神。实践中，执行救助资金的落实，单纯依赖财政拨付，就一些地方的情况而言，难以足额且常态化；部分法院执行救助机制尚未建立或不能运转。以笔者所在辖区为例，执行救助金的发放范围小，额度低，每人仅限救助1万元，无异于是杯水车薪。能否通过接受企业赞助、社会捐赠等多渠道筹措形式来确保该资金的常态化运行，完成人文关怀、司法为民这一工作还有待探索和完善。
（十一）悬赏机制不畅，执行矛盾突出
常言道“重赏之下必有勇夫”。悬赏执行作为解决“执行难”的一项促进措施，容易调动案件线索提供者和协助单位的积极性，很实用、很管用。但往往又因申请人误解而难以推行，实践中更是难以操作，甚至会被当做是“乱收费”，造成不良影响，有损法院形象。如何加以规范和统一，探索出适合国情县情的悬赏执行机制，增加解决“执行难”的方法很有必要，也值得研究。
（十二）行政机关和金融机构配合不积极、不默契，导致执行款、物流失
实践中，基层法院的执行法官为了查找被执行人财产状况及相关信息，需要到房产局、工商局、车辆管理及金融机构查询被执行人的财产；有些行政机关对法院出据的具有法律效率的文书不接收，还经常用行政法规和条例与法律相抵触；有的银行查询、冻结、扣划、解除程序繁琐，有的银行还必须行长签字才能办业务，如果行长不在执行员就白跑；有的银行一个解除、扣划、冻结业务银行需要五、六个小时才能办完；更有慎者，执行法官在查询银行存款时有余额，但法官要求扣划时，银行工作人员拖延时间，使该存款已经被转移。这样大大降低了办案效率，损害了当事人的合法权益。
二、基层法院走出困境的思考
如何大力提升执行工作水平，有效解决执行难问题，笔者认为应当从以下几个方面着手：
第一，尽快出台强制执行法
有法可依是依法治国的基本前提。治理执行乱，解决执行难，必须制定独立的强制执行法，使法院执行工作有法可依，有章可循。目前，民事执行的依据主要是诉讼法中关于执行的规定，以及最高人民法院相应的司法解释。由于程序法中关于执行的法律在很多细节里缺少明确化、条文化的规范，导致执行中缺乏相应的法律依据，而最高人民法院关于执行的许多规定，不属于真正意义上的法律。因此，尽快出台《强制执行法》，对执行主体和程序以及被执行人拒不履行法定义务的责任与惩戒办法等问题制定系统的法律规范，使执行各个环节都有法可依，让逃避执行的行为人受到应有的制裁。
第二，提高法官服务意识和办案能力
各级法院要不断加强思想政治教育，提高法官服务意识。通过树立“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法干警核心价值观，充分认识到为谁服务和如何服务的问题，从而更好地践行“为人民司法、为大局服务”的工作主题，秉公办案，公正司法。要通过各种努力，提高法院综合办案能力。要积极发挥资深法官的传帮带作用，培养优秀的年青法官；要通过廉政教育，培养清正廉洁的法官；要妥善解决法官编制少、双语法官短缺的问题，补充法官后续力量；通过培训学习新法新规，提高法官解决新问题、化解新矛盾的能力。
第三，加强队伍建设，推进法官职业化进程
加大法官培训力度，解决法官队伍素质仍然偏低的问题。基层法院的多数法官都是从事法官职业后才学的法律，而他们主要是通过在干中学、学中干成长起来的，知识结构已不能完全适应新形势下审判工作的需要，遇到经常发生的常规性案件尚能应付，对于新类型案件则无法把握，即使临时性地学习了相关法律知识，也往往是穷于应付，极易导致偏差。这也是目前审判执行工作质量和效率不高的深层次原因之一。建立法官福利待遇保障长效机制，减少法官流失，稳定法官队伍。要稳定法官队伍就必须建立稳定的法官福利待遇保障机制，解决法官的后顾之忧，保证他们能一心一意从事审判工作。
第四，坚持党对执行工作的领导
解决执行难问题，必须从中国国情出发，发挥体制优势，建立推行完善党委领导、相关部门配合的执行新格局。多年来执行实践中总结摸索出来的经验表明，解决执行难最为重要的是争取党委的领导和支持。只有在党委的坚强领导下，才能有效抵制和克服地方和部门保护主义对执行工作的干扰，只有充分发挥政治优势、体制优势，实现社会联动，才能切实解决执行难问题。特别是遇到涉及面广、执行难度大，可能引发群体围攻、闹事，容易造成矛盾激化的执行案件，更应该坚持依靠当地党委的领导、人大监督，积极争取政府和社会各界的支持，以排除各种干扰和阻力，确保执行工作的顺利进行。
第五，大力推行委托执行制度
从节约执行成本、提高执行效率和便利执行的角度出发，应大力强化委托执行。根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第360条规定，同时借鉴民事诉讼法、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》和最高人民法院《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》中有关委托执行的规定，判决生效后，对异地服刑的罪犯和劳改释放后在外省或外地居住的罪犯，其罚金刑执行应及时委托服刑地法院或居住地法院执行。
第六，推动执行威慑机制建设
所谓执行工作联动威慑机制，就是结合国家诚信体系建设，法院与金融、工商、房产、公安等部门加强协作，逐步从法律、道德、生活、舆论等各个方面对被执行人进行制约，使其在融资、置产、出境、高消费等方面，都受到严格的审查和限制。人民法院要继续坚持联席会议制度，协调解决执行中遇到的重大问题和法院自身难以解决的问题。积极与各相关部门搭建好信息平台，做到资源共享，提高执行工作的效率。通过实行被执行人财产申报、信息曝光、悬赏举报、限制出国出境和高消费等手段，促使被执行人自动履行法定义务；要依法采取罚款、拘留等强制措施，最大限度地督促被执行人履行义务，同时要加大对拒不执行法院判决、裁定行为的打击力度，维护司法权威。
第七，建议修改刑法或对判处罚金刑作出司法解释
在审执分离的情况下，刑庭只按照刑法规定考虑判决而不考虑执行，如果罚金数额远远超过被告人的承受能力而长期不能执行，这种弊端造成罚金刑执行困难，致使刑罚目的不能实现，严重影响了司法公正。有鉴于此，法院在判处罚金时，对被告人在保证自由刑公正的基础上，可兼顾效率原则，适当地考虑被告人的不同经济状况和缴纳罚金的能力，对自由刑和罚金进行不同形态的并科处罚。同时规定缴纳罚金的期限，在判决书生效后一定期限内缴纳，避免长期得不到执行。
第八，加大对妨碍执行行为的制裁力度
在民事诉讼中，当事人之间的纠纷属于私权范畴，国家不应以强制力主动进行干预；但当事人一旦申请以诉讼的方式解决民事纠纷，国家就获得了干预的权力，由此依法作出的裁判当事人就必须自觉遵守。如果被执行人拒不履行，不仅仅是直接侵害了民事主体的私权，而且间接损害了社会公共利益、国家司法威信和统治权威。因此，对妨害民事执行的行为处罚力度过轻，达不到惩罚的目的。因此，必须加大制裁力度，提高罚款数额，延长拘留期限，以提高对妨害民事执行行为强制措施适用的有效性。
第九，重视涉执信访，完善执行救助
人民法院要减少和控制执行信访，需内外结合，综合治理，但最主要的还是要加强自身建设，从源头上减少信访。对发现的信访苗头，要建立掌控机制，明确责任，做到发现得了，发现得早，控制得好。要不断完善执行信访处理机制，规范执行信访案件办理流程，确保涉执信访案件及时、高效办结。坚持重大、重复信访案件公开听证制度，不断提升涉执信访工作的公信度。此外，要坚持“为大局服务、为人民司法”工作主题，重视对困难申请执行人的救助，不断完善司法救助制度，将执行救助金列入地方财政预算，同时积极争取更多社会资金，努力扩大救助的范围和额度，将司法的人文关怀落到实处。
当前基层法院困难多多，只有不断寻求解决的方法和途径，才能能够适应新形势，解决新问题，使审判执行工作走上新台阶。
