一项法律制度的制定、出台，不仅仅是为了填补某方面的漏洞和空缺，还应考虑该制度必须与民主法治建设相适应，同时还应便于法官实际操作。现行的诉讼文书送达制度存在的缺陷，已经严重制约着人民法院审判工作效率。完善修改现行诉讼文书送达制度的法律规定和制定具体操作规则迫在眉睫。依照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的有关规定，送达方式虽然有直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、公告送达五种方式，但是目前法院送达难的确存在。
一、当前裁判文书送达存在的问题
（一）起诉书送达时当事人到庭而开庭后当事人下落不明，又无其它证明，致裁判文书无法送达。
（二）明知当事人存在，但其拒不见面，并以此形式拒收文书至使文书不能送达。
（三）当事人拒收文书，而法律规定的证明义务人如基层组织又不可能到现场证明，送达人自己签名形成形式上的“留置送达”。
（四）委托送达中委托人与受委托人委托权限不清，造成送达拖拉、文书不能及时送达。
（五）代为转交送达，在文书转交后由于转交单位工作不力，致使文书遗失或怠于送达，或转交签收手续不完整，造成送达存在瑕疵。
（六）公告送达太随意，一批不具备公告送达条件的案件也采取公告送达方式，变象剥夺了当事人的诉讼权力。
（七）司法实践中，在穷尽了其它手段仍不能送达的，一些法院采取了在当事人住所地张贴裁判文书并拍照而证明送达的形式，但该形式于法无据且存在扯皮，后遗症大。
（八）司法实践中，一些承办人为保险起见，采用多种送达方式送达，往往造成资源浪费，同时文书送达时间与生效时间参差不齐，难以确定，造成送达上的混乱。
（九）支付令、调解书、当庭兑现协议等必须当事人亲自签收的文书没有完全按规定执行，造成无效送达，影响文书生效时间。
（十）邮寄送达的当事人往往以“查无此人”为由退回邮寄裁判文书拒绝送达，使送达不能造成文书难以生效。
送达存在的问题让许多送达人员不能按时送达，如期送达，导致一些法律文书不能按时传达到被送达人手中，致使工作不能如期进行。
二、送达制度本身存在的缺陷
(一)直接送达与留置送达
1、直接送达难。随着我国经济建设的进一步发展，人们因生活、工作等需要，造成人口社会流动性日益增加，当事人居住、工作环境复杂，有的无职无业，有的住无定所，有的工作单位变动频繁，使法院法律文书不能及时、准确送达。有些公司、企业或其他组织也由于住所地与实际经营地不一致，有的是“皮包公司”，明存实亡，有的流动经营，也造成法律文书送达难。
2、留置送达程序过于严格，缺乏简便、灵活的可操作性规定。这一规定仍使法院工作难，在直接送达时，当事人拒收的，根据民事诉讼法第79条的规定，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，而且留置地点必须是受送达人的住所。而实际操作中很难做到，有的基层组织或者所在单位的代表不是找不到，就是找到因害怕承担责任，或怕当事人无理责难，不愿惹麻烦，而拒绝、推诿见证，送达人往往要多次来回奔波。
3、送达地点的规定范围过窄。民事诉讼法规定了以当事人的住所地为送达地的立法模式。直接送达是目前法院送达的主要方式，也是民事诉讼中最主要的送达方式之一。但是当前采用直接送达方式能够顺利送达的案件呈减少趋势，主要原因是受送达的单位和个人无法找到。留置送达要求“把诉讼文书留在受送达人的住所”。在实际操作中，有的当事人使用的是假地址、假身份证，法院在直接送达时才发现查无此人而无法送达，或者千辛万苦找到的当事人不是在其住所，而是在别的地方，法院适用留置送达又不符合民事诉讼法的规定。
4、被送达人恶意拒收诉讼文书。目前我国法律没有规定法院送达人员有查验公民身份的权利，即使对方是被送达人本人或单位负责人，如不承认，当时无法确定其身份，法院失去送达良机。有的被送达人见法院去送达，立即将门关上紧锁，不让送达人员入室送达，法律没有赋予法院可采取强制入室送达的权力，也没有规定可邀请见证人见证，实施室外留置送达。有的被送达人接到诉讼文书后，不但不签收，反而将诉讼文书撕毁，面对这些情况应如何处理，法律及司法解释无明文规定，法院就不能以妨害诉讼对其采取制裁或惩戒措施，送达人员无可奈何，导致送达工作难以进行。
5、签收人的范围过小。受送达人是公民或者法人、其他组织的法定代表人、主要负责人或者负责收件的人，由其签收；他们不在，由受送达人的同住成年家属，法人、其他组织的负责收件的人签收，这就给当事人规避法律留下了空子，拒收的现象十分严重。有的受送达人只要看见法院的人员来找，就早早避开，法人或者其他组织的工作人员以不是法定代表人、主要负责人或者负责收件的人为由拒绝签收或者不敢签收；受送达人留存家里的往往不是成年家属，法院就不能适用留置送达。
6、民事诉讼法只规定留置送达时送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，而没有明确规定他们的见证义务，对有义务协助送达的单位和组织无相应的监督制约条款，使得有关单位和组织推诿配合送达，法院对此又缺乏充分、有效的制裁措施，不免存在法院的送达人员邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证而屡遭拒绝的尴尬局面。另外，见证主体仅限于有关基层组织或者所在单位的代表，更增大了留置送达的难度。
(二)邮寄送达
1、民事诉讼法没有明确邮政机关的送达人地位，邮政部门并没有法定的送达义务，导致邮政人员责任心不强，不能认真负责地将诉讼文书送达给受送达人，使司法程序不能充分利用我国比较完备的邮政系统，造成资源的浪费。
2、邮寄送达属于直接送达，民事诉讼法未规定邮政部门必须将交付邮寄送达的诉讼文书送交受送达人及其同住成年家属或者亲属签收，也未规定与受送达人无亲属关系的人员签收该诉讼文书的行为是否有效。
3、邮寄送达往往出现反复，效力难以确认。《民事诉讼法》第80条及该法实施意见第85条规定了邮寄送达以挂号信回执上注明的收件日期为准。具体的送达任务是由邮递员去完成，而法律没有规定邮递员可实施留置送达。当事人拒绝签收，邮局只好将法律文书退回给法院，造成送达不能。
(三)公告送达
1、法律只规定对受送达人下落不明的适用公告送达，而对没有外出、恶意逃逸诉讼藐视法律的当事人，或者由于人口的流动性很大，当事人借机规避法律，外出打工经商，长期不归，杳无音信，采取其他方式均无法送达的情形，是否可以适用公告送达未作明确规定。
2、公告送达的期间过长，每次公告均需六十日，一个案件通常至少需要送达开庭传票和判决书两次公告，光送达时间就要花去四个月。如果公告要登报，则时间更长。
3、成本偏高。按照最高人民法院的要求，各级法院(包括人民法庭)的公告，一律由《人民法院报》刊登。由于需缴纳一定数额的公告费，且公告费太高，当事人不愿登报公告。
公告送达时间过长，操作难掌握。《民事诉讼法》对适用公告送达，作了简单的规定。公告送达是在当事人下落不明或穷尽以上送达手段而不能才采取的最后一种送达方式，对于何为“下落不明”，最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则若干问题的意见》第26条规定：下落不明是指公民离开最后住所地没有音讯的情况。那么公民离开最后居所地是一月一年，还是三、五年无音讯才属下落不明，法律没有明确规定，从而各地法院在适用下落不明时间上不够统一。因此，由于下落不明时间过短，采取公告送达后，当事人又突然出现，使法院审判和执行工作处于被动。再者，公告送达的时间为60日，根据《民事诉讼证据的若干规定》给当事人的举证期限不得少于30日，那么加起来公告送达的期限需90日以上。会使案件遥遥无期。虽然公告不计算审限，但却延长审理、执行期限。错过良好的审理、执行时机。
(四)委托送达
《民事诉讼法》规定了在直接送达有困难的情况下，可以委托其他人人民法院送达。在司法实践中，对不在本辖区的当事人，受案法院委托住所地法院进行送达。但受托法院往往由于责任心不强、积极性不高、搞地方保护主义，而没有及时送达，甚至故意不送达，无法理顺委托送达法院和受托法院之间的关系，既不便加强法院之间的司法协助，也不利于发挥委托送达的应有功效。
三、解决送达难的对策
1、缩小留置送达的限制。在留置送达问题上，我国应学习国外的行之有效的送达方法。受送达人无理拒绝签收的，送达人应当向当事人讲明情况，在送达回证上记明详细的经过，将诉讼文书留置在应送达场所即可视为送达。因为在留置送达中，是以拒收为条件的，受送达人不可能不知道有送达的事实，根本没必要邀请其他见证人到场见证。其次，留置送达应该不限于留置在住所地，只要在应送达地点遇见受送达人而其无理拒绝签收的，就可以留置送达。因此，笔者建议，删除民事诉讼法第79条中关于邀请有关基层组织或所在单位的代表到场的规定，修改为：受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人签名或者盖章，把诉讼文书留置在应送达场所，即视为送达。
2、扩大应送达地点。为适应社会发展的需要，笔者认为，借鉴国外立法的规定，在送达时间、地点的选择上给送达人更多的选择权，如日本民事诉讼法第103条规定，送达应在被送达人的住所、居所、营业所或事务所进行。德国、法国等国家还规定了随时送达制度，在任何时候、任何地点，只要看见被送达人，就可向其送达。我国应借鉴这些规定，在送达地点的选择上，不应拘泥于受送达人住所地、居所地，而应给予送达人员更多的选择，当事人的居所、工作场所，以及法人的营业所、事务所都应该成为送达地点，即尽量以能找到当事人的场所为标准规定应送达地点。在送达时间的选择上，以在工作时间内送达为主，工作时间内，受送达人外出的，可利用休息时间进行送达。立法规定随时送达制度，即除了上述场所，随时遇见受送达人的地方也应该成为送达地点。
3、适当扩大签收人的范围。借鉴国外立法的规定，扩大送达人的范围，美国对送达签收人的规定是送给本人住所“适龄适智”的人、经授权的人、受雇人员。我国也规定了限制民事行为能力人可进行与其智力相适应的活动，已满16周岁但不满18周以自己劳动收入为主要生活来源的视为完全民事行为能力人。后者当然可以进行任何民事活动，前者也可进行部分民事活动。因此，不应局限于民事诉讼法第79条“同住成年家属”的规定，对于公民的送达，如果在应送达地点不能遇见受送达人的，可以向已满16周岁但不满18周岁具有完全民事行为能力的未成年人以及限制民事行为能力人或其雇佣的人送达，只要其智力水平达到相当阶段，就可以让其签收。另外，在征得受送达人的邻居、房主或出租人同意的前提下，可以由他们签收，但必须制作送达通知粘贴在受送达人的住所地，告知受送达人诉讼文书已经送交的情况、文书的性质、文书所交之人的有关情况，送达的法律效果等等，并在笔录中记明。对于法人和其他组织的送达，除了法定代表人、其他组织的负责人以及负责收件的人签收外，可以由办公地点的其他有辨别能力的职员或雇员签收。
其次，笔者建议，借鉴国外的一些做法，将诉讼文书交给村民委员会或居民委员会(社区)等群众的自治组织。但必须做到：(1)确实曾向当事人的住、居所等送达地点送达而不遇受送达人；(2)征得村民委员会或居民委员会(社区)相关人员的同意；(3)制作送达通知粘贴在送达地点，记明寻找受送达人的情况及文书的性质、文书已经交给村委会、居委会(社区)的情况、送达的法律效果等等，并在笔录中记明。
4、确立指定代收人、法定代收人制度。对当事人在诉讼期间变更住址，或外出的，必须向法院指定其代收人。未指定的，法院将法律文书交付邮寄即使被退回也视为送达。确立送达推定制度。对当事人提出上诉的、承认收到诉讼文书等情形的，应当视为收到原诉讼文书。
5、确立新型送达方式的效力。随着网络技术的普及与成熟，应明确电子邮件、互联网等电子手段送达诉讼文书的效力。台湾地区的民事诉讼法第153—1条规定“诉讼文书，得以电信传真或其它科技设备传送之。”由于电子送达的只是数字信号，目前只适宜送达传票、通知、公告等诉讼文书，以及双方当事人同意用此方式送达的诉讼文书，而不适宜送判决书。因为判决书通常当事人需要长期保存，在申请执行时又需要出示原件。
6、完善委托送达立法，制定切实可行的具体办法。现行民事诉讼法律对委托送达很少提及，最高人民法院在贯彻民事诉讼法意见中也只是规定了委托法院的相应操作办法，而无受托法院所必须的义务，这显然同在改革开放中地位日趋重要的委托送达方式极不相称。完善委托送达立法，应当包括委托送达中受托法院办理受托事项的相应期限、抗拒委托送达的有关人员的处理办法等等。对此，笔者建议，受托人民法院在收到委托人民法院的委托送达函后，至少应当在十日内予以送达或者将查明的不能送达的情况书面函告委托的人民法院。要制定对拒绝执行委托送达的人员的处理办法，追究相应的纪律、法律责任。
7、明确送达的主体。现行民事诉讼法中没有规定送达的主体，司法实践中，一般由书记员或者法官送达。针对送达难的现状，笔者建议，我国可以规定书记员、法警、邮政部门为送达人。同时立法时应该明确邮政机关的送达人地位，在法律上明确邮政机关的送达责任和准用法院送达人员的规定。只要邮政机关是在寄送法律文书，应享有民事诉讼法关于人民法院送达时的权利，承担同等义务。规定邮政部门的邮政人员在送达时，享有留置送达权，这样既可以防止当事人规避法律，拒绝签收法院的诉讼文书而造成退件，又会大大减少送达难的现象。但邮政机关不再适用邮寄送达、公告送达、委托送达等规定。
8、完善公告送达。一是缩短公告的时间，公告在更大程度上是程序意义而非实体意义，因为当事人并不一定能看到公告，所以公告时间过长并没有实际效果而只会导致效率低下。目前的二个月的公告时间过长，可以缩短为一个月。二是明确规范对下落不明的审查。笔者认为：在诉讼文书需送达时，首先要到当事人原处所进行直接送达，如遇其不在，应进行有效的调查，是否有经常居住地，或者有无其他方式可以联系，用其他方式能否送达，如确实下落不明，需找其所在基层组织、单位或者近亲属了解、核实情况，并记录在卷，方可使用。三是规范公告的抬头。纵观各级法院不管是张贴在法院公告栏内，还是刊登在《人民法院报》上的公告，抬头均过于简化，尤其是受送达人为自然人时，仅书其姓名，试想在人民法院报刊登受送达人是“张三”时，全国“张三”何其多，容易使读者产生错觉，达不到公告送达的目的。笔者建议，公告抬头应书写详尽、具体明确，受送达人是自然人的，应写明姓名、性别、年龄、民族、职业或工作单位、住所；是法人的，应写明法人名称和住所。四是规范公告送达的内容。在公告中应当载明诉讼文书的主要内容不出庭的法律后果。五是规范公告送达的张贴方式。笔者建议，采用在法院公告栏内张贴或者在《人民法院报》上刊登公告方式送达的，应同时在受送达人的原住所地张贴公告。
笔者认为，对诉讼文书送达制度的改革与完善，必须坚持以下原则：一是坚持和发扬原有制度的优良传统、优点长处，坚持诉讼文书送达依法进行，统一办理，专人负责；二是克服现行诉讼文书送达制度中存在的缺陷及不适应性，进一步完善诉讼文书送达制度；三是改革完善诉讼文书送达制度必须紧紧围绕“公正与效率”这一永恒的主题进行。
