内容提要：
2009年以来，我们紧密结合工作实际，高度重视并深入推进以“法官廉政建设工程”为主要内容的惩防体系建设，注重在教育、制度、监督、保障等方面协调发展、不断创新，在总体上取得了明显进展，初步搭建起惩防体系基本框架。但仍存在形式化倾向明显、教育针对性不强、制度落实不到位、监督力量薄弱、保障机制不健全等问题。今后，我们要根据惩防体系基本框架的目标任务要求，牢固坚持科学发展观和社会主义法治理念，进一步增强责任意识、强化教育措施、推进制度落实、加大监督力度、加大查办力度、强化保障机制，推进惩防体系建设的整体进展。
[关键词] 人民法院 加强惩防体系建设 调研 报告
中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（简称《实施纲要》）颁布后，全市各级法院高度重视，加快建立以“五个严禁”为核心内容的工作机制，各项工作取得了明显进展。为了确保实现法官“零违纪”的任务目标，我们对加强法院惩防体系建设工作进行了深入调研，发现了大量的工作亮点，找出了工作中存在的问题，提出今后的工作重点和努力方向。
一、法院加强惩防体系建设的总体状况和实际效用
（一）总体进展
一是充分认识加强惩防体系建设的极端重要性和紧迫性。全市各基层法院都能够自觉站在维护司法廉洁、确保司法公正、保障社会和谐发展、巩固党的执政地位的战略高度，认真分析人民法院反腐倡廉工作所面临的严峻形势，深刻认识人民法院加强惩防体系的极端重要性和紧迫性，始终坚持反腐倡廉工作在队伍建设、审判管理和司法改革等各项工作中的首要地位，自觉把中央《实施纲要》作为深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件。同时，紧密结合自身工作实际，将具体任务详细分解到各部门和具体负责人，形成整体合力，确保贯彻落实。
二是普遍重视加强惩防体系建设的系统性和协调性。基层法院都普遍重视人民法院惩防体系自身的科学性、系统性和协调性，把教育、制度、监督、保障等各项措施作为一个有机联系、不可或缺的科学体系，把自律机制、防范机制、惩治机制、保障机制等四项机制作为一个相互协调、相互支撑的统一整体，以规范化建设为主线，统筹兼顾，齐头并进，进一步深化廉政教育、完善制度建设、加大监督力度、强化保障机制，严肃查处违法违纪案件，使惩防体系建设覆盖、渗透到队伍、审判、政务管理等法院工作的各个层面和各个环节，达到从源头上防止腐败的根本目的。目前，基层法院已基本形成比较规范的制度规范体系，使教育、制度、监督、保障等各项措施都纳入了规范化、制度化、经常化的运作轨道。
三是积极探索加强惩防体系建设的前瞻性和预见性。各基层法院按照惩防体系基本框架的总体目标以及教育是基础、制度是保障、监督是关键的具体要求，深入研究司法工作的内在运行规律和最新发展态势，重点围绕对审判权、执行权、人事权和司法政务管理权的监督制约，不断提高构建人民法院惩防体系的前瞻性、预见性和周密性。2007年，市中院法院就明确要求在全市法院建立以立案庭为主的审判效率监督机制、以审监庭为主的审判质量监督机制、以政工部门为主的工作绩效监督考核机制、以纪检监察部门为主的违法审判责任监督追究机制，有针对性地开展了反腐倡廉教育、完善权力运行监督体系、解决审判执行领域里的突出问题等一系列活动，为加强基层法院惩防体系建设奠定了良好基础。
四是始终注重加强惩防体系建设的创新性和实效性。各基层法院高度重视惩防体系的创新性和实效性，相继实施规范执行款物管理、改革再审诉讼机制、规范法官约见程序、审判执行人员违法违纪先行调离审判执行岗位等行之有效的创新措施，加大了源头治腐的工作力度，走在了全省法院的前列，受到了省高院的充分肯定。市中院的算账对比法，让所有工作人员明白了莫伸手、伸手必被抓的道理；率先在全省法院系统内施行了廉政保证金制度；让胡路法院立案调查与司法审判分开，不但提高了办事效率，更有效地杜绝了违法违纪案件的发生，维护了司法公正与公平。2009年，省高院对全市法院加强惩防体系建设的情况进行了全面的督促检查，召开了全省法院系统法官“廉政建设工程”推进会，专门会议进行安排部署，有效地推动了全市法院各项工作的快速、良性发展。
（二）实际效用
第一、廉政教育得到深化和创新。各基层法院紧紧抓住开展学习实践科学发展观活动和执政为民教育活动的大好时机，集中开展了形式多样、内容丰富的党风廉政建设专题教育；同时注重探索党风廉政教育的针对性、及时性和实效性，市中院纪检组监察室带头形成了组室领导巡回讲课制度，努力增强教育的实际效果，深入推动了全市基层法院的廉政文化建设，积极建设“不愿为”的自律机制。
第二、制度规范得到健全和落实。各基层法院以“规范司法行为、促进司法公正”专项整改活动为契机，下大功夫健全、完善了关于审判权、执行权、人事权、行政权规范运行的有关机制，基本形成比较完备的制度体系，初步建成“不能为”的防范机制，有效地推进了案件质量和效率的明显提高。2009年至今年上半年，全市各基层法院共办结各类案件※件，法定审限内结案率达到※%，案件的上诉率、申诉率和发回改判率都有明显下降。
第三、监督机制明显强化和完善。各基层法院始终把监督作为落实制度、严肃纪律的关键环节，不断加大监督检查和违法违纪案件查办力度，各级法院领导干部主动接受监督、切实支持监督的意识明显增强，纪检监察部门自办案件的比例明显上升，“不敢为”的惩治机制得到进一步强化。2009年至今年上半年，全市各基层法院共查处违法违纪事件※件※人，其中自办案件的比例达到※%。
第四、保障机制正在探索和加强。各基层法院高度重视干警的待遇保障，积极落实推行廉政保证金、车辆改革等措施，建立了支持学习深造、安排培训考察以及定期谈心家访、解决实际困难等制度，个别法院还协调财政部门解决了干警加班补助、医疗费全额报销等问题，不断增强了队伍的凝聚力、向心力和创造力，积极构筑“不必为”的保障机制。
二、基层法院反腐倡廉工作面临的新形势和加强惩防体系建设工作中的新问题
随着大庆市科学发展和谐发展跨越发展的步伐加快，对外交往频繁，社会思潮复杂，法院系统所面临的侵蚀和影响在不断加大，法院干部所承受的工作压力与收入之间的差距也在不断扩大，违法违纪问题虽呈逐年下降趋势，但也存在执法不公、执法不严、执法不廉等问题。这种情况给法院加强惩防体系建设工作提出了极其严峻的挑战，也促使我们认真反思加强惩防体系建设工作中存在的问题：
一是在惩防体系建设中还存在比较明显的形式化倾向。对《实施纲要》的传达学习流于形式，宣传教育不到位，导致少部分干警对惩防体系建设的重要性认识不到位；有的法院不结合自身实际，照搬照抄上级或其他法院制定的落实方案，措施针对性不强，跟踪指导抓落实不到位。
二是廉政教育的针对性和实效性不强。在教育的组织形式方面，存在“一阵风”现象，“一对一”的交流活动较少，批评与自我批评也少，未能真正解决好干警思想方面存在的问题。在教育的内容方面，照搬、类推上级的活动方案，结合自身实际少，特别是对个别存在问题苗头的干警抓得不够，导致一些违纪违法问题的发生。在教育的组织责任方面，少数中层领导干部对教育的重视不够，偏重于业务，导致支部的作用难以发挥，个别法官放任自流。
三是制度的落实不够到位。首先是对制度的学习、宣讲不到位。特别是对新制度、新进人员学习、宣讲不够；其次是一些制度滞后，可操作性不强，逐渐失去生命力；再次是制度的贯彻落实不到位，存在搞形式、走过场的现象，甚至把出台制度专集作为形象工程，使制度形同虚设。
四是监督力度仍比较薄弱。其一是内、外部监督主体之间缺乏形成合力的桥梁和默契，反而容易造成监督不力；其二是法院内部监督机制尚不完备。院、庭领导的监督不够，合议庭成员之间的监督流于形式甚至形成利益共同体，审判监督部门的监督缺乏权威，运行不畅；其三是纪检监察部门的监督作用难以有效发挥,纪检监察干部总体数量偏少。同时，事前、事中监督仍是难点，对一把手的监督更无法操作；其四是个别法院怕影响单位声誉和评比，违法违纪事件的查处阻力较大。
三、法院加强惩防体系建设的工作重点和努力方向
今年是构建惩防体系工作承前启后的关键一年，要确保实现惩防体系基本框架的目标，基层法院惩防体系建设的工作任务还十分艰巨，必须进一步增强责任感和紧迫感，创造性地开展工作。
（一）进一步增强责任意识，创新工作方法，推进惩防体系建设的整体进展
一是强化组织保证。基层法院要以科学发展观和社会主义法治理念为指导，真正把惩防体系建设与法院各项工作融合在一起，充分发挥领导班子和各部门的组织领导作用，使各级领导干部真正负起责任，形成合力，确保惩防体系建设的整体进展。必须深入研究新形势下司法权的运行规律和违法违纪行为的产生规律，创造性地进行安排部署，真正规范、制约、保证各项权力的公正行使，达到从源头上预防和治理司法腐败的目的。
二是强化目标考核。要根据惩防体系基本框架的目标任务要求，把惩防体系建设作为对“一把手”、班子成员和中层干部进行党风廉政建设责任制考核和工作任务考核的重要指标，并科学设定指标体系和完成时限，严格进行责任考核和责任追究，落实“一岗双责”，确保完成任务。
三是注重方法创新。要始终坚持标本兼治、综合治理、注重预防、惩防并举的指导方针，始终坚持把预防为主的原则贯穿到整个惩防体系工作中，持与时俱进，注重工作创新，不断适应法院工作规律的变化。要继续突出领导干部和司法权力两个重点，不断增强主动性、及时性和准确性，变被动监督为主动监督，变事后监督为事前、事中监督，不断增强监督效能。
（二）进一步强化教育措施，提高廉政教育的渗透力和实效性
一是要努力构建符合法院实际的大宣教格局。各基层法院要按照中央、省市提出的构建大宣教格局的要求，坚持在党组的统一领导下，努力形成有关职能部门各司其职、密切协作、积极参与的反腐倡廉宣教工作格局，纪检监察、政工部门要加强检查督促，确保各项教育任务的落实。要通过制定相关的教育制度，推动教育工作的制度化、规范化。要结合实际制定学习教育制度，确保教育“时间、内容、人员”三落实。要改进教育的方法方式，提高教育的实效性。在运用传统教育形式的同时，要积极开展廉政谈话教育活动、定期通报纪检监察信访情况、组织剖析法院系统违纪违法典型案件，切实提高教育效果。
二是要在教育中有针对性地解决法官职业道德方面存在的问题。法官的职业道德，是司法公正的力量之源。当前要紧紧围绕社会主义法治理念教育和社会主义荣辱观教育，大力提高广大干警的思想道德水平和职业道德素养，筑牢法官队伍的思想道德防线。要实现对法官职业道德状况的动态掌握，针对队伍廉政建设存在的薄弱环节和法官思想意识方面存在的不良倾向，有的放矢，因人施教。要在教育中着重解决好法官廉洁自律方面存在的问题。进一步明确办案的指导思想，增强公正司法理念，增强廉洁办案意识和司法为民意识，自觉接受监督、拒腐防变、廉洁奉公、司法为民。要分别不同的教育对象开展教育。突出抓好各级领导干部的权力观、群众观教育，不断提高道德素养，做到自重、自省、自警、自律。
三是要切实发挥中层干部在教育中的作用，不断改进教育方法。法院中层领导干部要注重针对管理中发现的苗头性、倾向性问题，尤其是对“中性迹象”和“报警性迹象”问题，适时开展有针对性的谈心活动、任前廉政谈话、诫勉谈话等，做到早打招呼，及时提醒，并采取有力的教育措施，督促其及时改正，防患于未然，最大限度地防止法官违纪违法行为的发生。要注意把握时机，提高教育的及时性。中层领导干部要注意在重大节假日前、新任法官走上岗位或者有信访问题和情况反映时，及时对所在部门的干警开展提醒预防教育。
（三）进一步推进制度落实，巩固规范化建设的成果
一是要与时俱进地修订各方面的规章制度，保持制度体系的先进性和生命力。事物总是处在不断发展变化过程中，任何制度都有一个不断完善的过程。而腐败总是在制度链条的薄弱环节滋生。在法院规范化建设进程中，要根据形势的发展和法院工作改革实际，紧紧围绕权力运行中容易诱发不廉洁行为和腐败问题的部位、环节、人员以及社会各界群众关注的热点问题，不断完善、创新各方面的规章制度，通过制度的修订解决好因形势发展而导致制度滞后的问题，保持制度体系的先进性和生命力，促进防范机制的完备，努力实现以制管人、以制保廉，形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管理的机制，保证令行禁止，使法院反腐倡廉工作逐步走上规范化轨道。要坚持“少而精”的原则，注重制度的实用性和可操作性，做到规范化、精细化。
二是要认真抓好制度的贯彻落实，真正发挥制度的效用。制度的生命在于落实。要组织对制度的学习、宣讲，达到人人皆知，为制度的落实夯实基础。要逐级明确责任抓落实，使各项制度有人抓有人管。各级领导干部要严格履行“一岗双责”，带头执行各项规章制度，创造遵纪守法、廉洁办案的良好氛围。纪检监察部门要加大监督检查力度，并把检查结果作为评先评优、竞争提拔的一项重要标准。对不执行规章制度、工作不规范的单位、部门和个人，视情况予以处理。
三是要突出抓好党风廉政建设责任制的落实。法院党组要坚持把党风廉政建设责任制作为整个制度落实中的“龙头”来抓，有效带动其他各项制度的落实，不断推进法院系统的反腐倡廉工作。要进一步细化量化领导班子成员党风廉政责任制的内容，明确落实措施、考核指标、责任追究等内容，以便抓好落实。上级法院和纪检监察部门要采用专项检查、挂钩联系、听取汇报等方式，定期检查督促责任制的落实。要完善考核机制，加大责任追究力度，把考核结果作为评价班子、领导干部以及班子换届、领导干部提拔任用的一项重要依据。对考核中发现的问题，要坚决落实“一票否决制”，并及时研究解决。
四是严格落实执行《党员领导干部廉洁从政若干准则》。全院干警特别是党员干部深刻认识“廉政准则”的重要意义，与贯彻落实最高法院“五个严禁”结合起来，坚持不懈地开展反腐倡廉工作，努力提高司法公信力。将学习《廉政准则》与落实“五个严禁”相结合，继续加大“五个严禁”的宣传教育力度，让每个干警做到入脑入心，熟知“五个严禁”的具体内容以及违反“五个严禁”的严重后果。要加强人民群众对法院落实《廉政准则》情况的监督，将《廉政准则》的内容和举报电话，随同案件受理通知书和应诉通知书同时送达当事人及其代理人，自觉接受人民群众的监督。
（四）进一步加大监督力度，确保各项权力的公正行使
一是要整合监督资源，形成监督合力。要按照社会主义法治理念的要求，积极落实人民司法原则和司法为民宗旨，综合运用党委监督、人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督和上级法院监督、法院内部监督等多种形式，努力形成严密有效的内外监督制约机制，把审判权、执行权的行使置于有效的监督之下，确保司法公正、廉洁、高效。要进一步强化院长、庭长的监督和合议庭成员之间的监督，抓好法院内部监督管理。要抓好特邀廉政监督员工作，发挥监督员的监督作用。
二是要突出监督重点，增强监督效果。要继续坚持以审判执行权、政务管理权运行为监督重点，坚持法纪的严肃性和监督的原则性，增强监督过程的完整性和实效性，提高监督的权威性。要在不同时期，根据工作实际确定不同的监督侧重点，继续加强对审判质量、执行工作和人民法庭以及人财物管理部门的监督，坚持以点带面，加强监督制约，有效防止法官违纪违法问题的产生。
三是要改进监督方法，规范监督程序。纪检监察部门要紧密结合司法权的法定性、程序性、权威性、分散性等特点，积极拓宽监督领域，探索事前、事中、事后监督的有机结合，找准纪检监察部门对司法权运行监督的切入点，规范监督程序，建立长效机制，使监督工作向深层次延伸。要紧紧围绕法官特别是领导班子成员和“一把手”的廉洁自律主动开展监督，使权力行使到哪里，监督就实行到哪里。要紧紧依靠党组，提高监督的权威性。法院党组、院长要重视并支持纪检监察部门开展监督工作，确保纪检监察职能作用的发挥，在全体干警中形成一个支持监督、接受监督、服从监督的良好氛围。
（五）进一步加大查办力度，切实体现惩防体系的严肃性和威慑力
一是要增强查办案件的主动性。只有严肃查办案件，才能确保教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。要充分发挥查办案件的治本功能，主动查办违法违纪案件。同时，法院监察部门要对上级法院交办的上级交办、领导批示、群众反映强烈、社会影响恶劣的重大案件，要实行重点督办。要与审判监督庭紧密配合，重点查办一批违法审判案件，体现审判纪律的严肃性。
二是要提高查办案件的水平。要注重把握案件查办角度和查办艺术，把严肃纪律和关心爱护有机结合起来，尽力在内部环节和萌芽状态解决问题，防止出现被动局面。对于涉及中层以上领导干部以及群体性违法违纪等方面的案件，要注重与地方党委、纪委和检察院等各个方面的协调，妥善把握政策原则和处理尺度，做到惩治违法违纪行为与维护法院良好形象的有机统一。
三是要深化查办案件的效果。要注重以点带面，深化效果，及时总结通报违法违纪案件的深刻教训，定期通报反映辖区法院违法违纪案件和信访举报动态的发展态势，剖析内在成因，提出严肃要求，促使法院领导班子和广大干警保持经常、高度的警觉性和敏感性，自觉杜绝“侥幸”心理或“随俗”心理，在思想上筑起一道拒腐防变的坚固防线，不断推进惩防体系的完善。
（六）进一步强化保障机制，积极促进惩防体系的内在完整性
一是要合理解决福利待遇问题。必要的政治待遇和物质保障，是确保队伍稳定、激发工作热情、解除法官后顾之忧的重要措施。基层法院党组要紧紧抓住贯彻落实中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》的大好时机，积极争取地方党委的高度重视和大力支持，充分考虑新形势下法院工作面临的特殊压力和特殊需求，下功夫协调解决法官配备、干部职级、经费保障、福利待遇等涉及法院工作健康发展的根本问题，切实增强法官职业尤其是基层法院、人民法庭法官职业的尊荣感和吸引力，逐步解决法官外流、断层等问题，为法院队伍的职业化建设和长远发展提供稳定的保障，也为惩防体系建设奠定坚实的基础。
二是要重视解决法官人身安全和人格尊严方面的保障问题。要深入分析新形势下司法环境的复杂性和司法活动可能面临的对抗性，对可能出现的暴力抗法等极端行为要有充分的预计、周密的预防和妥善的应急处理措施，维护法官的人身安全和职业安全感；要认真研究互联网上出现的匿名攻击、诋毁法官声誉等新情况，迅速核查问题，及时协调网络监管部门删除不良言论，并视具体情节追究诽谤者的法律责任，维护法官精神安全和职业自豪感，为惩防体系建设提供潜在的精神支持。
三是要积极落实廉政保证金制度。要认真分析工资待遇的整齐划一可能引发的工作积极性下降和廉洁意识淡漠等问题，积极创造条件推行廉政保证金制度，切实体现对勤勉工作、廉洁自律者的褒奖和激励，体现从严治警与从优待警的有机结合，不断增强法官廉洁自律的主动性和自觉性，有效引导干警树立正确的价值取向，进一步深化惩防体系建设的内在完整性。
