送达是诉讼程序中的一项重要制度，送达制度在立案、答辩、诉讼保全、开庭、判决、上诉及执行等各个程序的运作中均显现出独特的价值，直接关系到当事人双方诉讼权利和实体权利的实现，并直接制约和影响着裁判的质量和效率。当前，送达难现象已成为不争的事实。有关诉讼文书的送达不能已直接影响到人民法院对案件的及时审结，扰乱了人民法院正常的诉讼秩序，并影响了当事人行使和维护诉讼及实体权利。为此，我们对我院近两年来诉讼案件法律文书送达难的情况进行了统计。对送达难的表现形式进行了归纳、分类和分析，查找导致送达难的主要因素，并对解决送达难的问题提出了建议。
一、我院送达的基本情况
法律文书的送达是人民法院一项繁重、细致且十分重要的程序性工作。为提高送达效率，确保送达质量，我院在法警大队专门设立了送达办公室，负责全院绝大部分法律文书的送达。
（一）截止2009年8月份，我院共新收民商事案件约2116件，刑事案件57件，行政案件4件，执行案件17余件，保全案件3余件，其它案件如支付令128件。送达人员已向各类当事人有效送达传3750余份，民事裁判文书2500余件，加上部分行政、刑事诉讼文书和支付令共计6000余件。
（二）在送达方式上，送达人员直接送达也即上门送达的法律文书2100余件，留置送达的320件，公告送达的89件，邮寄送达的428件，委托送达的11件，电话通知当事人或其代理人来法院领取的约400件。
（三）从送达成本上看，除公告送达、邮寄送达由当事人自行交纳费用外，其他法律文书绝大部分由我院承担送达费用，截止今年8月份，送达专用警车行程25000千米，耗油3000余公升，仅汽油一项，成本约14000元。
（四）诉讼文书送达的难点主要集中于民间借贷、离婚、支付令等类型的案件。据统计，目前我院已受理民间借贷案件194件、离婚案件125件，支付令32件。这几类案件占全院受理案件数的13.5%，其中送达难度特别大如多次送达无人、留置困难、交通不便的诉讼文书约占的15%。
二、送达工作中存在的问题
人民法院受理的大量民事案件都是自然人，很多当事人的居住、工作环境复杂，有的甚至居无定所、无职无业，流动性很大，而且当事人的法律素质普遍不高，有的甚至不配合法院工作，给法院送达法律文书造成了很大的困难。公司、企业或其他组织的民事案件也由于其住所地与实际经营地不一致、“皮包公司”、“名存实亡”等原因造成送达难等问题。如何解决人民法院受理的国内民事案件送达难的问题，高新区法院经调研发现，目前，基层法院邮寄送达中存在以下问题：
（一）直接送达有困难。在市场经济条件下，人口流动性加强，外出打工经商长期不归的情况化较普遍，有的当事人提供的地址不详或者地址发生了变化没有及时通知法院。另外，还有一些当事人故意避而不见，和法院工作人员打上下班时间差，造成送达人员经常难以找到受送人尤其是被告，直接送达困难不少。
（二）留置送达有困惑。根据我国现行民事诉讼法的规定，人民法院在当事人或其成年家属拒收法律文书而适用留置送达时，应当邀请有关基层组织或所在单位的代表到场进行见证，而且这里家属还需要是同住成年家属。但此规定在实际操作中常令送达人员困惑。首先有的基层组织或所在单位不配合，人员找不到，找到了不愿来，来了又不愿意见证；其次，现实中当事人的成年家属（如父母）不与当事人同住的现象比较普遍。
（三）邮寄送达经常无功而返。为减轻直接送达的压力，我院与邮政部门协议实行特快专递送达。这种方式的好处是在回执上可以注明送达材料的名称，有受送达人的签名，而且由邮政部门送达，可以减少当事人的对立情绪，送达成功率较高。但特快专递仍存在相当数量的拒绝签收的情况，有些当事人见到法院邮件会直接拒绝签收，而当事人一旦拒收，邮政部门无权留置送达，最终还是退到法院，由法院再送，结果是办案周期被延长，增加诉讼成本，甚至因“打草惊蛇”延误了送达、审理、执行的最佳时机。
（四）委托送达有敷衍。从本院的委托送达的数据看，截止目前，我院共委托外地法院送达法律文书10余份，但仅有1件送达成功，其余均被退回，理由均为当事人找不到。而在本院对未委托送达成功的法律文书进行直接送达时，有相当一部受送达人并不是很难找，可见受委托送达的法院敷衍了事、拖拉推诿的现象比较严重。
（五）公告送达把握有难度。根据民事诉讼法的规定，对于下落不明或其它方式无法送达的，适用公告送达。司法实践中，真正能称得上“下落不明”的并不多见，更多的情形是当事人有确定的住址或工作区域，但由于人口的流动性，再加上有些受送达人的故意规避，法院难以找到人。此种情形，若适用公告送达，法律依据似乎不充分，若不适用公告，就有可能使案件的审理一再延期。
（六）送达信息沟通有欠缺。由于立案庭与各业务庭在送达信息上缺乏有效稳定的沟通渠道，送达工作阴错阳差失之交臂的现象时有发生，比如，送达工作人员为寻找某一被告，千辛万苦，踏破铁鞋，而该当事人很可能近期就来过审判业务庭，但由于两个工作部门没有及时沟通，而使送达工作错失良机。业务庭对当事人各种信息往往掌握得较为详细，而这种详尽的信息未能通过稳定的渠道传输到立案庭，信息不畅给送达工作带来一定的难度。
三、解决问题的建议
由于经济、生活、法制环境的改变，现行法律及司法解释关于送达的规定已不能适应法院日益繁重的审判执行工作的需要。一些过于原则化、限制性太多、对司法工作的不信任、不具有可操作性的规定亟待修改。这也是造成送达难的根本原因之所在。笔者就此问题提出以下六个方面的建议：
（一）完善民事诉讼法律中送达制度的有关立法。我国民事诉讼法律中关于送达的规定在一定程度上缺乏科学性，可操作性，是造成当前基层法院送达难问题的重要原因，有关送达的立法应当合理简化送达程序，或者避免使用繁琐、缺乏实际意义的送达程序，可以节省审判资源和提高诉讼效率，以产生相应的诉讼效益。
1、在直接送达方面，立法应当扩大代收人范围和扩大送达地点。对于自然人的送达，如果在应送达地不能遇见受送达人的，自然人的代收人不应限于“同住成年家属”，家属不一定是同住，代之以“方便送达”标准，家属不一定成年，代之以“智力”标准，即具有足够辨别能力即可成为代收人。在扩大代收人的同时，扩大送达地点，应以与诉讼有密切联系的地点为标准确定送达地点。因此，除当事人的住所外，其居所、工作场所，以及法人的营业地、从事具体事务的场所以及当事人所申报的其他地点等，都可以成为送达地点。
2、对于留置送达的规定应予完善。现行的民事诉讼法律为了避免法院滥用职权，对留置送达设置了严格的条件。司法实践表明这种僵硬的规定是留置送达困难的一个制度性原因。《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十一条规定已经在适用简易程序方面规定了比较灵活的适用条件。在实践中取得了良好的效果，因此，应该从立法方面将简易程序中适用留置送达的条件全面适用于普通程序中的留置送达，即无论在简易程序还是在普通程序中。受送达的自然人以及他的同住成年家属拒绝签收诉讼文书的，或者法人、其他组织负责收件的人拒绝签收诉讼文书的，送达人应邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证，被邀请的人不愿到场见证的，送达人应当在送达回证上记明拒收事由、时间和地点以及被邀请人不愿到场见证的情形，将诉讼文书留在受送达人的住所或者从业场所，即视为送达。同时，应当进一步扩大留置送达的场所。可参照德国等大陆法系国家立法，增设“补充的留置送达”制度，留置送达地不限于受送达人的住所地，可将应送达的诉讼文书留置于当地的派出所、社区居委会或者村委会，并将留置的情形制作成书面通知，张贴于受送达人的住所或交其邻居转交，即视为送达。
3、立法应扩大公告送达的适用范围。我国现行的民事诉讼法律规定，公告送达适用于受送达人下落不明或者用其他方式无法送达的情况。对于一些送达不能是由受送达人故意规避送达造成的，如果仍需通过其他各种方式送达，则明显不利于保护当事人合法权益。所以，建议将因受送达人故意规避送达引起的送达不能纳入迳行公告送达的范围。同时，公告期间应当缩短。我国民事诉讼法规定60天的公告期未免过长，可以适当缩短。如可参考《德国民事诉讼法》第四十条规定，文书在该报发行后届满两周时即视为送达。台湾地区民事诉讼法第一百五十二条规定：“公示送达，自将公告或通知书黏贴牌示处之日起，其登载公报或新闻纸者，自最后登载之日起，经二十日发生效力”。
4、委托送达和转交送达方面。应当改进委托方式，缩短委托期限，规定具体的操作方法，明确法律责任，具体规定受托法院的义务，追究委托送达承办人延误送达的责任。在转交送达方面，由于转交单位为军队、公安部门、监狱、劳教所等具有特定性和稳定性的国家机关，故由转交机关签收即可视为有效送达，再由转交机关交受送达人签收后出具凭证给法院证明即可。这样做就可以简化程序，提高送达效率。
（二）改革职权主义送达模式，建立当事人责任机制。送达过程应当是诉讼各方互动的过程，是责任与风险共担的过程。送达不能，实质上也应属于一种诉讼风险，作为诉讼程序的参加主体，当事人应当成为这种风险的承担者。因此，可建立当事人责任机制，增加关于当事人协助送达义务及相关责任的规定。如可借鉴美国联邦诉讼规则的规定：当事人有承担法律文书送达义务及送达不能的风险。在受理案件时。法院应告知当事人因其虚假提供送达地址、提供送达地址错误、变更地址而未及时告知人民法院、拒收送达文书等情况而导致的送达不能时所应承担的诉讼风险。在诉讼过程中，法院可视当事人的协助能力要求其承担协助确定送达地点、提供受送达人下落、协助邮寄送达等义务。
同时，应当加大对恶意规避送达当事人的惩处力度。可以在诉讼法层面上加强对恶意逃避送达行为的规制。可通过一定的司法强制措施，对恶意规避送达、拒受送达、撕毁送达等造成严重影响和不良后果的行为予以制裁。对于一些参与滥用诉权的律师，法院可向其主管部门提出司法建议，建议给予其相应的纪律处分。
（三）应充分重视人文常识在送达中的作用，不断提高送达水平。基层人民法院，特别是其派出法庭，面对的是广大的农村，在农村熟人社会里，还保持着“亲亲相隐”的关系，这种关系使得他们或多或少排斥对法院送达协助，法院送达人员只掌握司法理论、法律条文等知识、技巧和策略不足以保证送达的实现，还必须掌握一定的地方性知识，才能保证送达的有效实现。地方性知识由于其自身的非正式性和复杂的特点，所以常常无法全部掌握。完全熟悉也是不可能的，所以就必须取得熟悉地方性知识的主体的支持。在农村，村委会干部一般都是这种地方性知识的载体。送达实践中，村委会干部对这种地方性知识的掌握是惊人的，例如，很多村干部都掌握着绝大部分村民的联系方式。一般来说，在农村这种熟人社会里，村民虽然外出务工、经商，但他们的户口仍然在村里，出于对计划生育、征兵等工作的需要，村委会干部都掌握着他们新的联系方式。这样在送达实践中，对于被送达人工作时间外出务工的情况，调整送达时间或者送达地点，比方说，改为中午送达，因为外出务工或者务农的人，中午一般都回家休息。重视这种地方性知识对送达的影响，可以有效地克服市场经济条件下人员流动的无限性和经济主体频繁变迁等原因造成的送达难问题。
另外，重视这种地方性知识对送达的影响，可以有效地克服受送达人因对法律知识的缺乏而导致的影响。受送达人法律意识淡薄，对法院送达存在误解和偏见，往往给送达造成了很大困难。在这种情况下，地方性知识就起到很大作用，采用通俗易懂的方法让受送达人接受送达非常重要。实践中，送达人员常常用接收挂号信比喻签收送达回证，以此打消受送达人的疑虑和抵触心理，从而能够收到良好的效果。
（四）不断探索完善法院与邮政部门的合作方式，提高邮政部门专递服务质量。《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》出台以后，速递以其快捷、高效、低成本等优点使得专递方式邮寄在送达中起到了重要的作用。为了解决当前专递中存在的问题，基层人民法院应该探讨和邮政部门新的合作方式，例如，可以在合同中明确约定专递服务质量的具体要求和违约责任，以此敦促邮政部门提高专递服务质量，解决专递服务中出现的问题。
（五）发挥基层人民调解组织的作用。人民调解组织基于其工作职责和实际。对所在村、街的人文、地理环境、风俗习惯等较为熟悉。因此。明确人民调解组织有协助法院进行送达工作的职责，对于促进人民法院解决送达难的问题将会产生很大的帮助。
（六）积极探索新型送达方式，扩展传统的送达方式。 随着电子计算机技术和国际互联网业务迅速发展并普及到日常交流中。通信方式不仅限于传统的邮件，通过电子邮件和电子公告系统(BBS)传送信息日趋普遍。互联网技术的高速发展，使人民法院已具备通过互联网送达民事诉讼文书的物质条件。在司法实践中，浙江省余杭市法院余杭法庭已成功利用电子邮件传达开庭传票、调解书；四川省成都市中级法院上网发布执行公告：福建省泉州市中级法院网上开设执行工作网站。这些都为人民法院利用互联网送达诉讼文书提供了有益的尝试。其他国家如韩国的检察机关也对手机短信送达诉讼文书进行了有益的尝试，据报道，韩国检察机关鉴于传统的邮寄方式无法快速地将传票送到被告人手中，因此决定于2006年采用手机短信的方式向被告传达起诉的消息。在互联网、手机等现代通讯手段越来越普及的今天，人民法院通过互联网、电信网络，以电子邮件、电子公告、手机短信的方式送达诉讼文书已经能够实现。电子邮件、手机短信送达可以作为通过互联网、电信网络在法院系统和当事人之间传达电子数据为表现方式的特定诉讼文书，以代替传统用纸张方式送达诉讼文书表现形式的诉讼文书。电子公告送达可作为人民法院在特定的网络平台上向社会公众发布电子数据为表现形式的诉讼文书，经过法定期间，即视为送达。从送达的法律行为和法律效力来看，电子邮件、手机短信、电子公告则可作为传统公告送达的一种发展了的方式。
