【摘 要】修改后的刑诉法确立了未成年刑事案件的附条件不起诉制度，各地检察机关积极探索，制定相关的实施细则、建立相应的监督制度，保障这项制度的正确实施，取得了良好的社会反映。但由于法律对这项制度规定的并不细致，导致这一制度在适用中也出现了诸多的难点，亟待解决。本文将从附条件不起诉的概念及在我国的产生和发展过程出发，同时对比其他国家及我国台湾地区的类似附条件不起诉制度，阐述附条件不起诉设置的必要性，分析我国附条件不起诉制度存在的一些问题，并提出完善的措施。
【关键词】附条件不起诉 自由裁量权 监督
法律制度的确立与更新是来自社会的需要。经过多年的理论探讨与实践探索，修改后的刑诉法和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》在未成年人刑事案件诉讼程序中确立了附条件不起诉制度。这项制度的确立不仅为检察机关对犯罪未成年人秉承“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则方面提供了重要的途径，同时可以降低批捕率、起诉率、羁押率，节约司法资源，化解犯罪“标签”给未成年人带来的负面影响，使犯罪未成年人重新顺利回归社会。目前这项制度在很多地方已经开始适用，取得了良好的社会效果。但刑诉法中只是对这项制度进行了概括式、原则式的规定，如何正确适用这项制度，使其发挥应有的作用，本文将从多角度出发，探索答案。
一、附条件不起诉的概念及在我国的产生和发展过程
（一）附条件不起诉的概念
目前，国内学术界对附条件不起诉的概念并没有统一的解释，主要有以下几种观点：第一种观点认为，附条件不起诉，是指公诉机关对符合提起公诉条件的犯罪嫌疑人，综合其涉罪犯罪事实和人身危险性，认为暂时不提起公诉适当并不致再危害社会的，可以暂时不予起诉，而对其施加强制命令和行为规则，若犯罪嫌疑人在规定期限内履行义务，没有发生法定撤销的情形，期满就不再提起公诉的制度。 第二种观点认为，所谓附条件不起诉，是指检察机关对一些应当负刑事责任的犯罪嫌疑人，在起诉与不起诉之间增设一段考验期，使犯罪嫌疑人在考察期内接受考察、帮教，期限届满，对符合条件的犯罪嫌疑人依法作出相对不起诉决定的工作机制。 第三种观点认为，附条件不起诉是指对于行为已经构成犯罪，但情节较轻的犯罪嫌疑人，附条件和附期限暂时不予起诉，后根据被不起诉人的表现来决定是否终止诉讼程序。 这三种对附条件不起诉概念的解释虽然不尽相同，但都突出一个共同点，即公诉机关的自由裁量权。在附条件不起诉制度在我国刑诉法中确立后，附条件不起诉的概念也随之逐渐清晰。笔者认为，第一种观点更加符合对附条件不起诉的描述，这一观点中突出了涉罪犯罪事实和人身危险性的综合考量，认为暂时不提起公诉适当并不致再危害社会的这一重要因素，而在实践中这一因素也是衡量是否适用附条件不起诉制度的重要前提之一，因此第一种观点更加符合目前我国的附条件不起诉制度的设计。
（二）附条件不起诉在我国的产生和发展
附条件不起诉制度在我国最初源于暂缓起诉制度，该项制度的探索也是源于未成年人犯罪案件的办理。1992年上海市长宁区检察院对一名涉嫌盗窃的16周岁未成年嫌疑人进行延期起诉，考察期为3个月，开启了适用暂缓起诉制度的探索。之后该制度在江苏、山东、湖南等地得以推行，之后被最高人民检察院叫停。在2010年2月1日在北京召开的司法改革学术研讨会上，最高人民检察院司法改革办公室处长高景峰解释了叫停暂缓起诉的缘由是在法律规定上没有依据，法律明确规定了法定起诉的期限，在期限内必须作出起诉和不起诉的决定，而暂缓起诉会突破这一规定。但各地检察机关仍以其他不同的形式对暂缓起诉制度进行有益探索，多地检察机关相继试行附条件不起诉制度，出台了相应的适用规则和实施办法等，并创新设立各种制度保障附条件不起诉制度的实施，如湖南省长沙市检察院探索引入公开听证制度、山东平阴县检察院引入人民陪审员制度等。适用的案件大多为犯罪情节较为轻微，主观恶性较小的初犯、偶犯，具有一定的法定从轻、减轻或者免除处罚情节，同时犯罪嫌疑人主动承认自己的罪行，悔罪态度好，并取得被害人的谅解等。
二、国外、台湾地区类似附条件不起诉制度的规定
陈光中教授认为：“严格来说附条件不起诉，是从哪个国家引用过来的还不好说，日本叫起诉犹豫，国内通常称作暂缓起诉或者暂缓不起诉；美国有相似的制度，是从案件分流这个角度来说的。德国的不起诉制度比较接近我们现在所主张的附条件不起诉。”下面，将简单介绍德国、日本、美国和我国台湾地区的相似附条件不起诉的制度，并加以比较。
（一）德国的附条件不起诉制度
“二战”后，德国从长期实行的起诉法定主义向起诉便宜主义转变。在1964年法律确定了检察官起诉裁量权后，起诉裁量主义逐步在德国确立。根据《德国刑事诉讼法》第153条a的规定：经对开启审判程序有管辖权之法院和被指控人同意，检察院可以轻罪暂时不予提起公诉，同时向被指控人发出条件和指令……对不同情形，分别规定期限，最长为6个月和1年。检察机关可以嗣后撤销条件和指令，以及对期限延长一次，分3个月；经被指控人同意，检察院也可以嗣后规定和变更条件和指令。被指控人履行条件和指令时，行为可以不再作为轻罪进行追诉。 由此可以看出，德国的裁定不起诉的特点：一是检察官的自由裁量权受到法院和犯罪嫌疑人的制约，检察机关作出裁量不起诉之前须征得法院和犯罪嫌疑人的同意；二是裁量不起诉适用于轻微刑事案件；三是检察机关对被不起诉人规定一些须履行的义务和行为，如承担赔偿责任等，以修复破坏的社会关系；四是要设定一定的考验期，并且考验期在一定情形下可以延长，如果考验期满犯罪嫌疑人履行了规定的条件，检察机关将对其免于起诉。从上述特点可以看出，德国的裁量不起诉制度是偏于保守的类型。但也有另外的观点，德国刑事诉讼法中虽然是以起诉法定主义为原则，起诉裁量主义为例外，但司法实践中的情况却是相反的，起诉是例外，不起诉及其他替代性处理成为原则。
我国的附条件不起诉制度与德国的相比，有相同点也有不同之处。相同点在于：一是都是对较为轻微的刑事犯罪适用；二是都是在犯罪嫌疑人认罪并同意适用的前提下；三是都设定了一定的考验期及条件等。不同之处主要在于德国在适用这一制度时须征得法院的同意，但我国在这一制度的适用上，赋予了检察机关独立的裁量权。
（二）日本的暂缓起诉制度
日本是最早实行起诉便宜主义的国家。 在日本明治时代，已在实务中开始对轻微犯罪酌定不起诉。日本公诉制度的一个特色即是将起诉便宜主义作为起诉的基本原则，并在法律上予以确立。日本《刑事诉讼法》第279条规定：“根据犯人的性格、年龄及境遇，犯罪的情节和犯后的情况，认为没有必要追诉时，可以不提起公诉。”这种制度也被称为“起诉犹豫”或“暂缓起诉”。从这一法律规定中可以看出，日本的暂缓起诉制度与我们所探讨的附条件不起诉制度并不相同，日本的暂缓起诉制度作为酌定不起诉的一种，并没有设定考验期。在日本，暂缓起诉制度的适用率很高，以1994年的统计数字为例，警方移送检察院审查起诉的案件中，有36%未被起诉。在这36%的案件中，94%以暂缓起诉方式结案，6%由于其他原因（通常是证据不足）未被提起公诉。 而且暂缓起诉制度的适用并不仅限于轻刑罪，根据案件的具体情节，也适用于强奸、抢劫等暴力犯罪，但适用比例较低。而且日本也特别重视犯罪的特殊预防，注重教育与挽救犯罪嫌疑人，使他们能够重新回归社会。
（三）美国的缓起诉制度
在美国，缓起诉的适用范围通常是未成年人犯罪、吸食毒品类的犯罪以及营利性的公司法人犯罪。如果犯罪嫌疑人的辩护律师认为自己的当事人应当适用缓起诉，辩护律师会主动说服检察官。如果检察官采纳辩护律师的意见，那么犯罪嫌疑人及其辩护律师要与检察官签订协议，在协议中，犯罪嫌疑人必须承诺放弃宪法上赋予自己的接受快速审判的权利以及刑法规定的追诉时效的保护，同时在协议中必须明确约定犯罪嫌疑人在缓起诉期间应该遵守的义务。缓起诉的考验期通常不得超过18个月。如果犯罪嫌疑人在缓起诉期间按协议约定履行义务，那么检察官就会放弃对犯罪嫌疑人的指控；相反，检察官就会根据具体情节决定是否对犯罪嫌疑人进行指控。
（四）我国台湾地区的缓起诉制度
我国台湾地区“刑事诉讼法”第253-1条规定：“被告所犯为死刑、无期徒刑或最轻本刑三年以上有期徒刑以外之罪，检察官参酌刑法第57条所列事项及公共利益之维护，认为以缓起诉为适当者，得以一年以上三年以下之缓起诉期间为缓起诉处分，其期间自缓起诉处分确定之日起算。” 第253-2条之规定，被不起诉人被暂缓起诉还应当附加一些义务和条件，如向被害人道歉、立悔过书、损害赔偿、公益性给付以及承担义务劳动等。我国台湾地区的缓起诉制度设置目的也是为了犯罪案件的审前分流，而且从上述法律规定中可以看出，我国台湾地区缓起诉制度适用的范围较为宽泛。
三、设立附条件不起诉制度的必要性
（一）能够弥补直接不起诉的不足
在修改刑诉法之前，我国刑事诉讼法中只规定了起诉与不起诉两种制度，在不起诉中规定了法定不起诉、证据不足不起诉和酌定不起诉三种。检察官享有实际的自由裁量权的仅仅是酌定不起诉。然而酌定不起诉在实践中由于种种原因也受到诸多限制。其一，从我国修改前的《刑事诉讼法》第142条规定“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚”中可以看出，酌定不起诉的适用条件范围狭窄，形式单一，与法定不起诉没有本质上的区别，制约了检察自由裁量权的发挥。其二，刑诉法修改前，由于法律规定的限制，检察机关在行使不起诉权时，无法充分考虑被不起诉人、被害人的主观愿望和利益诉求，他们的意志无法得到不起诉程序上的尊重。由此所作出的不起诉的决定，容易造成当事人的不理解和不支持，造成当事人申诉、上访、缠诉等。其三，检察系统内对不起诉进行各种专项的检察及评估、对被不起诉人没有监督、帮教的机制，使办案人出于不愿承担风险等考虑，不愿或不敢适用不起诉。以上的诸多原因造成了我国的不起诉裁量权无法发挥其应有的作用。附条件不起诉制度的建立，能够起到诉与不诉之间的缓冲作用，附条件不起诉的灵活性及设置的考察时间，有利于应对各种复杂情况，犯罪嫌疑人考察期间的表现也可以使不起诉的决定得到被害人及社会公众的谅解。
（二）刑法谦抑性的需要
刑法谦抑的主要内容表现在刑法的有限性、迫不得已性、宽容性等方面。 “刑罚如两刃之剑，用之不得当，则国家与个人两受其害。” 轻刑化和非刑罚化已经成为世界潮流，这是刑事司法中人文关怀的体现。司法实践证明，将一些没有必要判定为犯罪的人贴上犯罪的标签，就会加深其对自身是犯罪人的身份的认同，从而更容易再次走上犯罪的道路；将没有必要判处监禁刑罚的人送进监禁场所，会很可能导致交叉感染，使其坚定犯罪心理，导致重新犯罪。因此，基于上述原因的考虑，多数国家要求检察官要恰当地行使起诉自由裁量权。附条件不起诉制度基于其自身的特点，能够使已经构成轻微犯罪的犯罪嫌疑人，通过对自己所犯罪行的正确认识，积极悔过，努力修补其犯罪行为破坏的社会关系，并在考察期间遵纪守法，履行所附义务和条件，不仅能够达到不被检察机关追诉的目的，也能够使其真心正确面对自己的过错，珍惜其没有被贴上犯罪标签的机会，重新做人，融入社会。这是刑法谦抑性的体现，也是附条件不起诉制度的真正魅力之所在。
（三）节约司法资源，提高司法效益的需要
由于我国正处于社会转型期，刑事案件高发仍是摆在司法机关面前的难题。加上我国审前分流机制不完善、诉讼效率不高等原因，导致羁押场所人满为患，司法机关工作量持续增多，同时给国家财政带来沉重的负担。以笔者所在单位为例，2011年未成年人犯罪案件中，法院判处1年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑、免于刑事处分的轻微犯罪人数占判决总人数的59.4%，2012年为47.4%，其中，2011年未成年人刑事判决中单处罚金人数占判决总人数的12.7%，2012年为15.7%。2011年、2012年未成年刑事判决中，缓期执行的案件人数分别占总人数的26.9%、21%。刑罚适用是高成本的，每个国家控制犯罪的资源投入都是有限的。附条件不起诉制度的确立，在审前程序中对刑事案件进行分流，使案件在进入审判程序之前了结，节约诉讼时间，降低诉讼成本，节约司法资源，使更多司法资源投入到重大案件的处理上，达到经济效益与社会效益的双赢。
（四）是贯彻宽严相济的刑事政策的需要
如何全面贯彻宽严相济的司法政策，从而有效地遏制、预防和减少犯罪，促进社会的和谐和稳定是当前的一个重大课题。宽严相济的刑事政策要求处理刑事犯罪问题时要“当宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪”。这要求我们在对待犯罪问题上要全面、客观、理性，对于严重危害社会秩序和国家安全的犯罪从严打击，对轻微犯罪和未成年人犯罪实行宽缓挽救的处理，检察机关应根据具体情况作出起诉、不起诉或附条件不起诉的决定，鼓励犯罪嫌疑人改过自新，重新顺利回归社会，这符合宽严相济的刑事政策，也符合我国一贯的立法本意。
四、我国附条件不起诉制度在适用中遇到的问题
修改后的刑诉法实施以后，多地的检察机关都积极开展未成年人附条件不起诉制度相关工作，制定实施细则、推动建立观护教育基地、建立相关工作机制等，取得了良好的效果。但也存在一些地区存在消极、保守的倾向，主要原因是修改后的刑诉法和刑诉规则只是规定了附条件不起诉的整体框架，对具体操作层面上的一些问题没有细致、明确的规定，主要的问题表现在：
（一）附条件不起诉与相对不起诉区分困难
相对不起诉在修改后的刑诉法中的表述是：“ 对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”附条件不起诉的表述是：“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。”从上述法定规定中不难看出，附条件不起诉与相对不起诉都适用于轻罪案件，在司法实践中就会很难区分，检察机关也很难掌握。如在李某盗窃案（李某，女，17周岁，无业，盗窃房东手机一部，价值人民币1600元）中，在审查案件时，有人认为周某是未成年人，盗窃数额不大，是初犯，主观恶性不大，可直接作出相对不起诉；也有人认为，直接作出相对不起诉，不能使犯罪嫌疑人得到深刻的教训，不对其实施帮教无法保证不起诉的效果；还有人认为，直接作出相对不起诉能使犯罪嫌疑人尽快从诉讼中解脱出来，而附条件不起诉需要一段时间的考察帮教，案件的周期较长，不利于提高诉讼效率。实践中，有很多类似的案例，使检察官比较困扰。二者的区分，还需在理论探讨和制度构建上推进。
（二）有被害人的案件中，没有明确将被害人意愿作为适用前提
在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人与被害人可以说是一种相互对立关系。对犯罪嫌疑人适用附条件不起诉，被害人是否愿意接受，是这项制度能否达到预期效果的一项重要因素。修改后的刑诉法第二百七十一条中规定：“人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人的意见。”由此可以看出，法律规定中并没有将和解作为适用附条件不起诉的前提，但在司法实践中，由于是否与被害人和解关系到犯罪嫌疑人的悔罪表现、是否修复其破坏的社会关系等，因此与被害人和解是检察机关重点考虑的一项。在适用附条件不起诉的案件中，被害人能否真正从情感上接受呢？一方面附条件不起诉制度适用于犯罪情节较轻、主观恶性不大，且犯罪嫌疑人对自己的罪行有着深刻的悔罪表现的案件，这种情况下，犯罪嫌疑人与被害人之间的矛盾在一定条件下有愈合的可能性；另一方面，检察机关对犯罪嫌疑人适用附条件不起诉，是因为其满足了相关的一些要求，如履行赔偿义务，有悔罪表现，取得被害人谅解等，因此从这两方面来看，适用附条件不起诉的情况下，被害人在情感上是可以接受的，这说明被害人的意愿并不是附条件不起诉适用的障碍性条件，因此，被害人的意愿应该作为附条件不起诉适用的前提条件。
（三）考察帮教中具体工作的落实存在困难
修改后的刑诉法第二百七十二条第一款规定：“在附条件不起诉的考验期内，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。未成年犯罪嫌疑人的监护人，应当对未成年犯罪嫌疑人加强管教，配合人民检察院做好监督考察工作。”因此，对于监督考察的主体是检察机关不存在争议，但是对于具体的管理、矫治和教育职责，由于检察机关的资源有限，检察官事必亲为会牵扯大量的精力，影响帮教的效果和其他工作效率，对具体的心理疏导、帮教等工作也缺乏相应的专业知识，尤其在目前的司法机构、资源的配置中，检察机关并不能像社区、派出所等能够深入到居民辖区、乡村等，仅凭检察机关一家之力难以对未成年犯罪嫌疑人进行客观、全面、有效的考察监督，因此建立专门的帮教组织迫在眉睫。
（四）如何防治附条件不起诉制度适用中的司法腐败，缺乏法律规定
“权力产生腐败，绝对权力产生绝对腐败”，附条件不起诉制度的确立，赋予检察机关很大的起诉自由裁量权。不可否认的是，如果缺乏有效的监督机制，这一制度在适用过程中很容易滋生司法腐败，导致司法不公。有权力就应当有制约，特别是附条件不起诉在我国尚未成熟，属于新生事物，就更需要有效的监督制约来加以规范。只有健全附条件不起诉的制度设计，加强对权力的内部与外部监督制约，才能防止司法腐败的产生。权力的运行应当在阳光下，建立有效的监督制约机制也是减少这一制度在适用中的阻力和争议的有效途径。
五、附条件不起诉制度的完善
（一）建立说明、说法、说理“三会”制度，保障适用附条件不起诉的说服力
“三会”分别指对案件侦查机关的“说明会”、对未成年犯罪嫌疑人的“说法会”、对被害人的“说理会”。“说明会”是承办案件的检察人员对侦查机关说明案件适用附条件不起诉的理由、依据，同时听取侦查机关的意见，以更充分地论证适用合理性。“说法会”是向未成年犯罪嫌疑人讲解阐述附条件不起诉制度的法律依据、适用条件、所附条件、考察期间及不利后果等，并听取犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人的意见。“说理会”是向案件被害人讲解附条件不起诉制度的同时，听取被害人的意见，促进被害人与未成年犯罪嫌疑人达成刑事和解等。
（二）建立具体的帮教制度，提高帮教效果
为提高帮教工作的专业性、针对性，检察院与犯罪嫌疑人所在的社区、派出所会签《未成年犯罪嫌疑人矫治帮教意见》，明确矫治帮教由三家共同负责，并明确各自的职责。对帮教考察效果评价标准量化，对附条件不起诉犯罪嫌疑人在考察期间的表现、考察规定执行情况、外界评价等方面进行测评打分，客观评价其在考察期间的自我行为认知、行为矫正、思想变化状况以及社会关系的修复情况等，评定考察效果，作为是否做出不起诉决定的参考依据。同时联合成立帮教回访小组，定期有计划地进行回访考察，防止和减少重新犯罪。
（三）建立多项监督制度，提高公信力
１.四级审查制度
为防止权力滥用，可确立四级审查制度。一是办案人初审。办案人在询问未成年犯罪嫌疑人、核实案件事实与证据的基础上，对符合附条件不起诉适用条件的，制作《建议适用附条件不起诉制度案件审查报告书》，提交科室会议讨论，启动附条件不起诉申请程序。二是科室会议全体审查。经办案人提请科室会议审查的适用附条件不起诉案件，在办案人介绍案情、说明适用理由后，经未成年人犯罪审查科全体成员讨论，投票决定是否同意适用，半数以上同意视为通过。三是分管检察长审查。经科室会议审查通过的，由科室长、办案人向分管检察长汇报，经分管检察长同意后，提交检察委员会决定。四是检察委员会审查。案件提交检察委员会后，经检察委员会讨论同意后，启动附条件不起诉制度适用程序。
2．听证制度
听证会的参加者主要包括检察办案人员、案件的侦查机关、被害人、犯罪嫌疑人的辩护人或法律援助律师，犯罪嫌疑人所在的社区、学校代表及人民监督员。对拟附条件不起诉案件的犯罪嫌疑人提出适用的理由及所附的条件，征求被害人及其委托的代理人、法定代理人或近亲属等各方意见，根据不同的意见对所附条件进行修改补充。如案件被害人提出强烈反对或可能造成不良社会影响的，应当终止附条件不起诉审查程序，移送起诉。
3．外部监督制度
为加强对附条件不起诉制度适用的监督，拓宽检察视野，采取人民监督员+特约检察员双重监督的制度。在未成年犯罪案件附条件不起诉程序启动的同时，通知人民监督员和特约检察员（聘请高校专家学者），既让他们了解整个办案流程，提出建议，同时全程监督，提高办案的公信力。
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