2015年6月29日，北京东交民巷，最高人民法院，广州德发房产建设有限公司诉广州市地方税务局第一稽查局税务处理决定申请再审一案在众人关注下开庭。站在被告席上的是广州市地方税务局第一稽查局负责人。

    这是新修订的行政诉讼法实施后，最高人民法院审理的首起行政机关负责人出庭应诉案件。

    告官不见官的困境

    一段时间以来，行政诉讼中民众告官不见官成为一种现象。

    被告席上，常常只有被诉行政机关一般工作人员，有时甚至只有代理律师。庭审中，被诉方要么不清楚具体情况，要么需要回去请示汇报。

    据全国人大内司委报告，贵州2010年到2014年全省一审行政案件行政机关负责人出庭应诉只有123件，出庭率不到1%；内蒙古法院在2013年审理近2000件行政案件，行政首长出庭应诉的只有8人次。

    长期的告官不见官加剧了当事人与行政机关的对立情绪，导致许多能化解的矛盾无法化解。

    “当民众将行政争议提交法院寻求解决时，至少表明其对体制内的正式权利救济方式依旧保有认同。如果行政机关的负责人不亲自出庭应诉，原告就难免对‘诉权平等’‘程序公正’的诉讼理念产生怀疑，更无法将自己的遭遇、诉求乃至怨气直接传递给行政机关负责人，其与行政机关之间的心结就难以真正解开。长此以往，民众与行政机关之间的裂痕就无法得到弥合，社会戾气极易扩散。”华东政法大学教授章志远表示。

    告官不见官已到了必须改变的时候。

    行政负责人必须出庭

    早在1998年，陕西省合阳县就回应该县法院司法建议，将行政首长出庭应诉制度列入了该县“依法治县三年规划”，并出台了实施意见。随后，全国多个地区相继出台了行政机关负责人出庭应诉的文件。但由于缺乏系统的规范，各地实践差异很大。

    党的十八届四中全会改变了这一现状。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。

    2014年11月2日，全国人大常委会表决通过关于修改行政诉讼法的决定，新的行政诉讼法于2015年5月1日正式施行。2015年4月22日，最高人民法院公布关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释。

    依照新修订的行政诉讼法及最高人民法院司法解释，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。对于被告经传票传唤无正当理由拒不出庭，或未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

    中央深改小组通过的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》则进一步明确加大对行政应诉工作监督考核力度，今后不严格落实行政应诉工作的将被追究责任。

    北京、天津、山东等地相继出台行政负责人出庭应诉考核办法，推动了行政审判工作发展。

    “行政机关负责人出庭应诉有利于解决行政争议，有利于提高领导干部的法治理念和法律知识，有利于改变老百姓‘信访不信法’的现象。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为。

    落实还需更多制度支撑

    为响应党中央、全国人大及最高人民法院的要求，各地法院也纷纷出台规定推动行政应诉工作的进一步发展。

    北京市高级人民法院在全市全面推进行政机关负责人出庭应诉工作现场会上，要求进一步细化工作流程，确保行政机关负责人出庭应诉真正实现出庭、出声、出效果。天津市高级人民法院则与天津市人民政府法制办公室联合出台意见，明确行政机关负责人出庭应诉案件范围。

    为推动行政应诉工作的落实，社会各界人士也纷纷建言献策。

    陕西省人大常委会副主任安东就建议，国务院应研究制定行政机关负责人出庭应诉意见，对行政机关负责人出庭应诉作出明确规定，不能出庭应当向法院书面说明理由，无正当理由又拒不到庭的应有处理措施，并将出庭应诉情况纳入行政机关负责人的考核。

    一些法律专业人士则提出，由于绝大多数行政机关负责人平时都忙于本职工作，不具备诉讼经验，应完善行政机关负责人出庭应诉制度，确保法律制度的严肃性，维护法院审判的权威。

    但如何让行政机关负责人出庭又出声，真正达到出庭效果，确保今后依法行政，还需全社会多方面共同努力。

    “要进一步加强对行政审判工作的监督，推动建立地方各级人大常委会定期听取人民法院行政审判工作报告制度，深入开展行政审判专项调研，对行政机关负责人出庭应诉等情况组织专项执法检查，及时发现和纠正行政审判存在的问题。要支持行政机关加强行政应诉工作，改善行政应诉工作条件，促进提升行政应诉能力和水平。”最高人民法院院长周强在向十二届全国人大常委会第十七次会议报告人民法院行政审判工作情况时建议。